Algumas notas sobre o âmbito de aplicação do novo procedimento administrativo de responsabilidade administrativa (Proposta de Lei n.º 100/XII)
Ricardo Pedro

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1. Uma nova via para a reparação de danos resultantes de responsabilidade administrativa

I. A possibilidade de um lesado obter uma indemnização pelos danos causados pela Administração Pública sem ter de recorrer, desde logo, aos tribunais constitui uma solução que merece atenção. Para além de poder tornar a reparação mais célere, um procedimento administrativo de indemnização poderá contribuir para reduzir a litigância e favorecer uma resolução mais eficiente dos conflitos entre os cidadãos e os poderes públicos.

Foi neste contexto que a Proposta de Lei n.º 100/XII (entretanto já aprovada na generalidade) previu a criação de um procedimento administrativo específico para a atribuição de indemnizações por responsabilidade civil extracontratual do Estado decorrente do exercício da função administrativa.

II. A iniciativa coloca, porém, uma questão que antecede a própria tramitação do procedimento: qual é, afinal, o seu âmbito de aplicação? A resposta exige determinar não apenas quais as entidades públicas abrangidas, mas também quais os danos e os fundamentos de responsabilidade suscetíveis de serem apreciados por esta via.

A questão não é meramente técnica. Dela depende a possibilidade de os cidadãos identificarem, com segurança, o meio adequado para fazer valer o seu direito à reparação[1].

2. Responsabilidade administrativa e procedimento administrativo

I. O ponto de partida consiste em distinguir o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual do Estado (RRCEE), consagrado na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, alterada pela Lei n.º 31/2008, de 17 de julho, do procedimento administrativo destinado à efetivação dessa responsabilidade.

O primeiro estabelece os pressupostos em que pode surgir uma obrigação de indemnizar e determina as condições em que os danos são juridicamente imputáveis às entidades ou aos sujeitos responsáveis. O segundo define uma via procedimental através da qual determinadas pretensões indemnizatórias podem ser apreciadas pela Administração.

Esta distinção tem uma consequência importante: os âmbitos de aplicação dos dois regimes não têm necessariamente de coincidir.

II. A criação de um procedimento administrativo específico não significa, por si só, que todas as situações abrangidas pelo regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual possam ser apreciadas através dessa via. O legislador pode optar por um procedimento mais restrito, limitado a determinadas entidades ou modalidades de responsabilidade.

Essa opção não é, em si mesma, necessariamente ilegítima. Exige, contudo, clareza. Se o cidadão não conseguir determinar se a sua pretensão está abrangida pelo procedimento, a nova via poderá introduzir dificuldades adicionais em vez de simplificar a obtenção da indemnização.

O problema central não reside, portanto, apenas na criação de um procedimento administrativo, mas na forma como este se articula com o sistema de responsabilidade civil pública já existente.

3. Âmbito subjetivo

I. Uma das principais questões respeita ao âmbito subjetivo do procedimento proposto. Nos termos da Proposta de Lei n.º 100/XII, o procedimento destina-se aos danos causados pelos “serviços e organismos da administração direta e pelas entidades da administração indireta do Estado, ficando excluídas as empresas públicas constituídas sob a forma de sociedade comercial”.

Esta delimitação suscita dúvidas quando confrontada com o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual. Com efeito, o artigo 1.º, n.º 5, do RRCEE estende determinadas disposições do regime a pessoas coletivas de direito privado e aos respetivos trabalhadores e representantes, quando os danos resultem do exercício de poderes públicos ou de uma atuação regulada pelo direito administrativo.

Daqui resulta uma possível diferença entre as entidades cuja responsabilidade pode ser apreciada ao abrigo do regime substantivo e aquelas que podem beneficiar — ou ser abrangidas — pelo procedimento administrativo especial.

II. Importa sublinhar que a exclusão de uma entidade do procedimento não significa que esta esteja isenta de responsabilidade civil. Significa, antes, que a pretensão indemnizatória terá de ser exercida por outra via, designadamente, a judicial, nos termos legalmente aplicáveis.

Esta diferença pode, todavia, comprometer parte da utilidade prática da iniciativa. Se situações materialmente semelhantes forem encaminhadas para vias distintas apenas em função da natureza jurídica da entidade responsável, torna-se especialmente importante justificar essa diferenciação e assegurar que o lesado dispõe de critérios claros para determinar o caminho a seguir.

A experiência espanhola, convocada no contexto preambular da proposta legislativa, evidencia precisamente a relevância da articulação entre o regime substantivo da responsabilidade patrimonial das Administrações Públicas e o procedimento administrativo destinado à sua efetivação. A comparação não elimina as especificidades do ordenamento português, antes reforça a importância de uma delimitação coerente à luz da dogmática da responsabilidade administrativa nacional.

III. A delimitação do âmbito de aplicação subjetivo do procedimento exige ainda que se esclareça a posição dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos cuja atuação tenha contribuído para a produção dos danos.

Neste domínio, importa distinguir dois planos. No plano externo, está em causa a responsabilidade da entidade pública perante o lesado. No plano interno, pode colocar-se a questão da responsabilidade direta do agente e do eventual direito de regresso da entidade pública, nos termos legalmente previstos.

A referência ao dever de regresso na proposta legislativa não significa necessariamente que a sua efetivação esteja abrangida pelo procedimento administrativo de indemnização. É, por isso, importante esclarecer se o procedimento se destina apenas à apreciação da pretensão indemnizatória dirigida contra a entidade pública ou se pretende igualmente regular a efetivação daquele direito/dever.

IV. Também nos casos de responsabilidade pelo risco pode ser relevante a intervenção de terceiros que tenham contribuído para a produção ou o agravamento dos danos. A possibilidade de a sua conduta influenciar a determinação da responsabilidade e o montante indemnizatório torna necessário esclarecer em que termos devem ser chamados a intervir no procedimento administrativo, desde logo, em sede de “audição”.

4. Âmbito objetivo

I. A segunda questão fundamental respeita ao âmbito objetivo do procedimento: que pretensões indemnizatórias podem ser apresentadas através desta via?

O RRCEE não contempla uma única modalidade de responsabilidade administrativa. Prevê diferentes fundamentos de imputação dos danos, cujos pressupostos não são idênticos. Desde logo, encontra-se a responsabilidade por factos ilícitos, regulada nos artigos 7.º a 10.º. Esta constitui a modalidade clássica de responsabilidade civil administrativa e abrange situações em que a atuação ou omissão juridicamente relevante dá origem a danos indemnizáveis.

Neste âmbito, importa também esclarecer se o procedimento administrativo abrange a responsabilidade por violação de normas nos procedimentos de formação de contratos públicos, prevista no artigo 7.º, n.º 2, do mesmo diploma. Embora esta modalidade se encontre sistematicamente integrada no regime da responsabilidade por factos ilícitos, apresenta especificidades próprias, relacionadas com a atividade pré-contratual pública e pressupostos indemnizatórios autónomos.

II. Outra questão consiste em saber se a via administrativa pode ser utilizada para efetivar a responsabilidade administrativo pelo risco, regulada no artigo 11.º. Neste caso, a obrigação de indemnizar assenta na especial perigosidade de determinadas atividades, coisas ou serviços administrativos, não dependendo da demonstração de uma atuação ilícita ou culposa.

III. Por fim, importa considerar a “indemnização pelo sacrifício”, prevista no artigo 16.º. Esta modalidade visa compensar determinados encargos ou danos especiais e anormais impostos aos particulares por razões de interesse público, quando não esteja em causa uma atuação ilícita da Administração.

IV. Estas diferenças são juridicamente relevantes. Não basta que todas as situações possam dar origem a uma obrigação de indemnizar para se concluir que todas estão abrangidas pelo procedimento administrativo de reparação de danos causados pelo exercício da função administrativa.

Por isso, a delimitação do âmbito objetivo deve esclarecer se a intenção é criar uma via administrativa geral para a efetivação das pretensões indemnizatórias decorrentes do exercício da função administrativa ou, pelo contrário, um mecanismo limitado a determinados fundamentos de responsabilidade.

Naturalmente que, quanto mais restrito for o procedimento administrativo, menor poderá ser o seu alcance prático. Mas, independentemente da opção adotada, o essencial é que esta seja expressa e permita aos interessados identificar a via adequada para obter a reparação dos danos sofridos.

5. Uma simplificação que não deve gerar incerteza jurídica

I. A criação de um procedimento administrativo para efetivar a responsabilidade administrativa pode constituir uma oportunidade para aproximar a Administração dos cidadãos, facilitar a resolução de conflitos e reduzir a necessidade de intervenção judicial em situações suscetíveis de resolução administrativa. Contudo, essa finalidade só poderá ser alcançada se o regime do procedimento administrativo for suficientemente claro e previsível.

Dessarte, três aspetos assumem, neste contexto, particular importância: a identificação das entidades abrangidas; a determinação das modalidades de responsabilidade que podem ser efetivadas pela via administrativa; e a articulação entre o procedimento e o regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual pública.

II. A clareza destas regras é essencial para evitar que o lesado tenha de enfrentar, antes mesmo de discutir o mérito do seu pedido, dúvidas sobre a entidade contra a qual deve dirigir a pretensão ou sobre a via processual ou procedimental que deve utilizar.

É igualmente importante que a existência de um procedimento administrativo especial não fragmente injustificadamente o sistema de responsabilidade civil pública nem comprometa a tutela jurisdicional dos direitos dos lesados.

6. Em jeito de conclusão

O sucesso da Proposta de Lei n.º 100/XII dependerá da sua capacidade de assegurar que a criação de uma nova via administrativa represente uma possibilidade efetiva (real) de concretização da responsabilidade civil da Administração, sem comprometer a coerência e a unidade do sistema jurídico. Para tal, é essencial que o lesado consiga identificar, com segurança, a entidade contra a qual a pode dirigir, o procedimento adequado para a exercer e a forma como este se articula com o regime da responsabilidade civil e com a tutela jurisdicional.

É, pois, nesta articulação, e não na mera criação formal de um novo procedimento, que deverá ser aferida a verdadeira relevância e coerência jurídica da Proposta. Neste contexto, um âmbito de aplicação excessivamente restrito poderá limitar significativamente o seu alcance e eficácia, suscitando dúvidas quanto à sua capacidade para constituir uma solução efetivamente útil, em vez de mais uma experiência legislativa de aplicação limitada, cuja justificação assenta, em larga medida, na adoção de modelos provenientes de ordenamentos jurídicos estrangeiros.

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[1] Para outros desenvolvimentos, cfr. o nosso, «O procedimento administrativo para indemnização de danos resultantes de responsabilidade civil extracontratual administrativa: breves notas preliminares sobre o âmbito de aplicação da Proposta de Lei n.º 100/XII» (no prelo).