Luís Poças
Doutor em Direito (Ciências Jurídico-Empresariais), pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Licenciado em Direito (Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa) e em Sociologia (ISCTE-IUL). Diretor Jurídico, de Compliance e de Recursos Humanos da Una Seguros. Vice-Presidente da AIDA-Portugal (Associação Internacional de Direito dos Seguros). Investigador Doutorado Integrado (e membro do Conselho Científico) do DINÂMIA’CET (ISCTE-IUL).
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1 – O artigo 7.º da Lei n.º 7/2020
No quadro do surto pandémico de COVID-19, que se abateu sobre o mundo, e do pacote legislativo que, em Portugal, tenta prevenir, limitar e mitigar os seus efeitos, foi publicada a Lei n.º 7/2020, de 10 de abril, que veio estabelecer regimes excecionais e temporários de resposta à referida epidemia.
Entre esses regimes encontra-se o previsto no artigo 7.º do citado diploma, sob a epígrafe Resgate de Plano de Poupança Reforma. É o seguinte o teor deste preceito:
1 — Sem prejuízo do disposto nos n.ºs 1 a 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de julho, enquanto vigorar o estado de emergência, o valor dos Planos de Poupança Reforma (PPR) pode ser reembolsado nos termos do n.º 3, até ao limite mensal do indexante dos apoios sociais, pelos participantes desses planos e desde que um dos membros do seu agregado familiar esteja em situação de isolamento profilático ou de doença ou prestem assistência a filhos ou netos, conforme estabelecido no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, ou que tenha sido colocado em redução do período normal de trabalho ou em suspensão do contrato de trabalho, em virtude de crise empresarial, em situação de desemprego registado no Instituto do Emprego e Formação Profissional, I. P., bem como seja elegível para o apoio extraordinário à redução da atividade económica de trabalhador independente, nos termos do artigo 26.º do referido decreto-lei, ou seja trabalhador de entidades cujo estabelecimento ou atividade tenha sido objeto de encerramento determinado durante o período de estado de emergência, nos termos do artigo 9.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril.
2 — O valor do PPR reembolsado deve corresponder ao valor da unidade de participação à data do requerimento de reembolso.
3 — Para efeitos do presente artigo, não é aplicável o disposto no n.º 4 do artigo 21.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, desde que tenham sido subscritos até 31 de março de 2020.
O regime contido neste preceito, constituindo uma derrogação excecional e temporária ao regime-regra dos PPR, surge na torrente de um largo conjunto de medidas que tenta precaver e atenuar os efeitos de uma crise económica que se adivinha com uma magnitude sem precedentes.
Sendo claro o contexto em que é produzido e, em certa medida, a ratio que lhe subjaz, o citado regime do artigo 7.º não dispensa, cremos, algum apoio interpretativo, suscitando também várias perplexidades, dúvidas e incertezas. O presente texto tem precisamente por objeto a análise do referido regime, procurando contribuir para colmatar a margem de incerteza que o rodeia.
2 – Condições de reembolso no regime-regra dos PPR
Os PPR, comportando caraterísticas semelhantes às dos seguros de vida com componente de investimento (segundo o modelo dos seguros de capitalização[1] ou dos unit linked), distinguem-se fundamentalmente pela rigidez e exaustividade do regime legal a que obedecem. Este assenta, em grande parte, no Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de julho[2], e assume uma vertente fiscal muito marcada, com sede no artigo 21.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF)[3].
Entre os aspetos mais relevantes do regime legal dos PPR, está a definição exaustiva das condições lícitas de reembolso, que correspondem aos seguintes casos (n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002): (a) reforma por velhice do participante ou, quando o PPR seja um bem comum, do cônjuge; (b) desemprego de longa duração do participante ou de qualquer dos membros do seu agregado familiar; (c) incapacidade permanente para o trabalho do participante ou de qualquer dos membros do seu agregado familiar, qualquer que seja a sua causa; (d) doença grave do participante ou de qualquer dos membros do seu agregado familiar; (e) a partir dos 60 anos de idade do participante ou, quando o PPR seja um bem comum, do cônjuge; (f) frequência ou ingresso do participante ou de qualquer dos membros do seu agregado familiar em curso do ensino profissional ou do ensino superior, quando geradores de despesas no ano respetivo; (g) utilização para pagamento de prestações de contratos de crédito garantidos por hipoteca sobre imóvel destinado a habitação própria e permanente do participante; ou ainda, nos termos do n.º 7, por morte do participante ou do cônjuge. Fora deste elenco exaustivo, o reembolso é fiscalmente penalizado nos termos dos n.ºs 4 e 5 do artigo 21.º do EBF, como sanção pelo desvalor normativo da conduta[4].
Estas referências são, por ora, as bastantes para um enquadramento suficiente do regime excecional e temporário introduzido pelo artigo 7.º da Lei n.º 7/2020. Prossigamos, pois, com a análise do preceito que constitui o objeto do presente texto.
3 – As condições de reembolso à luz do artigo 7.º
Quando diga respeito a PPR, o resgate – mobilização antecipada dos fundos[5] – assume a designação ampla de reembolso, a qual, de acordo com a terminologia do regime-regra que disciplina esta modalidade, inclui também as operações de vencimento ou sinistro. Curiosamente, a epígrafe do artigo 7.º descura a terminologia própria dos PPR, retomando o termo resgate.
Como referimos, a disposição em análise introduz, na presente conjuntura, um regime excecional e temporário de reembolso lícito de PPR. Este regime adiciona[6], pois, literalmente às causas de reembolso já previstas na lei (Decreto-Lei n.º 158/2002), várias outras circunstâncias, relacionadas com o contexto pandémico vivido, que igualmente configuram um reembolso fiscalmente lícito desde que qualquer delas se verifique relativamente a um dos membros do agregado familiar do participante. Analisemos, assim, cada uma dessas circunstâncias referidas no n.º 1 do artigo 7.º.
A) Isolamento profilático ou de doença. Embora o preceito não o refira expressamente, apenas estarão abrangidas as situações determinadas pelas autoridades de saúde, e não o isolamento voluntário ou determinado pela entidade patronal. As situações compreendidas beneficiam também das medidas de proteção social na doença e na parentalidade estabelecidas pelos artigos 19.º e 20.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março: designadamente, os casos de isolamento profilático são equiparados aos de doença efetiva, havendo lugar, em ambos os casos, a atribuição de subsídio de doença correspondente a 100% da remuneração de referência, sem sujeição a período de espera.
B) Prestação de assistência a filhos ou netos. Abranger-se-ão aqui, não só as situações de acompanhamento de isolamento profilático de filho ou outro dependente a cargo (artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020), mas também as de assistência inadiável a filho ou outro dependente a cargo decorrentes de suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais em estabelecimento escolar (artigos 22.º a 24.º do mesmo diploma). No primeiro caso, há lugar a atribuição de um subsídio para assistência a filho (no valor de 100% da remuneração de referência) ou a neto (no valor de 65% da remuneração de referência), não dependente de prazo de garantia. No segundo caso, há lugar à atribuição aos trabalhadores dependentes de um apoio excecional mensal, ou proporcional, correspondente a 2/3 da remuneração base (suportado em partes iguais pela entidade patronal e pela segurança social), com o limite mínimo de uma remuneração mínima mensal garantida (RMMG) e um máximo de três.
C) Redução do período normal de trabalho ou suspensão do contrato de trabalho, em virtude de crise empresarial. Trata-se das situações de lay off simplificado, cujo regime é estabelecido no Decreto-Lei n.º 10-G/2020, de 26 de março, e que abrange a suspensão de atividade, no âmbito do comércio a retalho ou de prestação de serviços em estabelecimentos abertos ao público, por força do estado de emergência, com fundamento em encerramento total ou parcial da empresa ou estabelecimento. Nestes casos, o trabalhador tem direito a receber uma compensação retributiva igual a 2/3 da retribuição normal ilíquida, ou o valor da RMMG correspondente ao seu período normal de trabalho, consoante o que for mais elevado.
D) Situação de desemprego registado no Instituto do Emprego e Formação Profissional. Nesta situação, que pode ser anterior (e, portanto, independente) do surto de COVID-19, fica transitoriamente derrogado o requisito de longa duração do desemprego, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002[7].
E) Situação elegível para o apoio extraordinário à redução da atividade económica de trabalhador independente, nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020. O apoio extraordinário, de caráter pecuniário, é definido no n.º 3 do mesmo artigo.
F) Situação de trabalhador de entidades cujo estabelecimento ou atividade tenha sido objeto de encerramento determinado durante o período de estado de emergência, nos termos do artigo 9.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril. Estas situações, quando não se reconduzam às acima mencionadas nas alíneas C) ou D) não comportam necessariamente efeitos sobre a relação de trabalho e, inerentemente, não implicam uma perda de retribuição. Por essa razão, a autonomização das mesmas e a sua inclusão no elenco do n.º 1 do artigo 7.º, em análise, são fonte de alguma perplexidade.
4 – Questões suscitadas pelo regime excecional em análise
I – Quanto ao âmbito temporal de vigência do regime em análise, a mesma iniciou-se no dia 11 de abril (artigo 13.º da Lei n.º 7/2020) mantendo-se a vigência, temporariamente, e como resulta do n.º 1 do artigo 7.º, apenas enquanto vigorar o estado de emergência.
II – Conforme expressamente resulta do n.º 3 do artigo em análise, as circunstâncias referidas no n.º 1 do mesmo artigo, acima analisadas, correspondem a situações lícitas de reembolso de PPR – não lhes sendo, portanto, aplicada a penalização fiscal estabelecida no n.º 4 do artigo 21.º do EBF – desde que se verifique a condição de que os PPR tenham sido subscritos até 31 de março de 2020 (considerado ainda um período inicial da pandemia).
Na medida em que está em causa uma modalidade contratual que visa fomentar a poupança de longo prazo por recurso a incentivos fiscais[8], o regime-regra dos PPR (n.ºs 2 a 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002) requer, quanto a cada entrega, um período de imobilização mínimo de cinco anos, exceto quando o reembolso seja motivado por circunstâncias supervenientes e imprevisíveis, ou quando haja regularidade no pagamento e equilíbrio no valor dos prémios pagos e o contrato tenha mais de cinco anos. Em suma, o dito regime-regra pretende evitar que o participante, tendo auferido de um benefício fiscal incentivador da poupança, faça do contrato uma gestão calculista e de curto prazo.
É neste contexto que deve, do nosso ponto de vista, ser interpretado o n.º 3 do artigo 7.º, embora valorando o seu caráter excecional e temporário. Assim, a referida condição deve atender, não só à data da constituição do PPR, mas igualmente à data das entregas mobilizadas, que deverá ser, em ambos os casos, anterior a 31 de março de 2020. Sem necessidade de recurso ao n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002, pensamos que a mobilização de entregas posteriores a 31 de março de 2020 não haverá de ser penalizada, mas, pura e simplesmente, essas entregas não deverão dar lugar a dedução à coleta prevista no n.º 2 do artigo 21.º do EBF.
III – Como resulta do n.º 1 do artigo 7.º, o valor dos PPR pode ser reembolsado até ao limite mensal do indexante dos apoios sociais (IAS). O valor mensal passível de reembolso tem, assim, por limite o valor do IAS, o qual, para o ano de 2020, é de € 438,81 (artigo 2.º da Portaria n.º 27/2020, de 31 de janeiro). Esta limitação suscita múltiplas dúvidas, para esclarecimento das quais cumpre indagar da ratio da mesma.
Ora, é sabido que o IAS constitui um referencial para o cálculo e atualização de diversos apoios sociais e outras despesas públicas, anteriormente indexados ao salário mínimo nacional. O propósito da criação do IAS foi, assim, o de autonomizar aquele referencial, de modo a que a atualização do salário mínimo nacional não condicionasse o peso orçamental dos referidos apoios e despesas. Porém, a ligação umbilical do IAS à RMMG, como limiar mínimo de rendimento, é incontornável. Neste contexto, o alargamento das condições de reembolso lícito, aplicando-lhe, não obstante, o referido limite mensal, visa apoiar, de forma faseada e contida, o agregado familiar do participante, compensando a perda de rendimentos decorrente do COVID-19 e das medidas decretadas. Cumpre ressalvar, no entanto, que, como observámos a propósito de cada uma das circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 7.º, nem todas elas implicam necessariamente uma perda de rendimento e nem todas têm o mesmo impacto nessa perda.
Atenta a ratio da regra, uma primeira questão que o limite mensal suscita é se o mesmo tem por condição que a circunstância legitimadora do reembolso, prevista no n.º 1 do artigo 7.º, tenha de verificar-se durante o período de um mês completo para que o reembolso seja lícito ou se, ocorrendo ela apenas em parte do mês civil, o limite referido deverá ser proporcionalmente reduzido. Não se tendo o legislador detido na minúcia da questão, cremos que um critério de operacionalização justo e seguro – e igualmente consentâneo com a ratio desta regra – será o de que, verificando-se no início do mês civil n uma das circunstâncias previstas no n.º 1 do artigo 7.º, então o reembolso ocorrido durante esse mês civil, com o limite referido, não será fiscalmente penalizado.
À luz da solução operacional que acabamos de sugerir, resolver-se-á outra questão de ordem prática. Assim, se num dado mês n o participante não solicitar o reembolso do PPR, então entender-se-á que, nesse mês, o participante não teve necessidade de compensar a perda de rendimento havida, pelo que o referido limite mensal não transitará para o mês civil seguinte (não se adicionando, portanto, ao do mês n+1).
IV – A questão que acabamos de examinar prende-se com uma outra. Com efeito, as situações previstas no n.º 1 do artigo 7.º respeitam, como verte dessa mesma disposição, ao participante ou a um dos membros do seu agregado familiar. Ora, se houver mais de um membro do agregado familiar numa das situações previstas, pode suscitar-se a questão de saber se o limite mensal do valor reembolsável deve ser considerado em termos absolutos, ou por membro do agregado familiar.
Ora, atendendo à ratio da regra em análise, à abrangência dos membros do agregado familiar e à própria natureza do referencial considerado (IAS) – que exprime um limiar mínimo de rendimento por pessoa – pensamos que a solução aponta para que o limite considerado seja por membro do agregado que se encontre numa das situações referidas. Na coerência sistémica do regime-regra dos PPR, poderá ser mesmo invocada a analogia com o reembolso destinado a custear despesas de educação, quadro em que a Portaria n.º 1452/2002, de 11 de novembro – que regula os limites anuais de reembolso destinado a despesas de educação do participante ou de qualquer dos membros do agregado familiar – estabelece limites de reembolso por educando.
Um problema prático que a lei não resolve – nem tem forma de resolver – tem a ver com o controlo dos limites mensais de reembolso, nos casos em que as situações legitimadoras do mesmo possam ser, no plano dos factos, invocadas em contratos distintos. Tais serão os casos em que o participante tenha subscrito vários contratos PPR com entidades diversas, ou em que vários membros do mesmo agregado familiar sejam participantes em contratos PPR. Nestes casos, poderá, na prática, verificar-se uma multiplicação dos limites mensais que escape ao controlo da Autoridade Tributária.
V – Outra questão que o regime excecional em análise suscita prende-se com o caráter minucioso e exaustivo como o regime-regra dos PPR se encontra disciplinado nos planos legal e regulamentar. Esse detalhe normativo atinge o extremo de serem estabelecidos por portaria (n.º 1453/2002, de 11 de novembro) os documentos habilitados a comprovar a verificação das situações que fundamentam a licitude do reembolso.
Ora, também aqui o legislador se furtou ao cuidado do pormenor. Longe dos padrões de rigor e certeza com que tem procurado regular os PPR, o regime excecional agora aprovado não fornece soluções quanto à questão gizada. Cabe às entidades que gerem PPR a diligência e o bom senso de exigirem prova documental bastante, de modo a, salvaguardando a sua própria posição, poderem comprovar a verificação das circunstâncias de que depende a licitude do reembolso.
VI – A última questão centra-se na interpretação do n.º 2 do artigo 7.º, nos termos do qual, o valor do PPR reembolsado deve corresponder ao valor da unidade de participação à data do requerimento de reembolso.
A citada disposição é aplicável apenas a PPR constituídos sob a forma de seguros de vida unit linked (ou fundos de diversa natureza), em que as entregas feitas pelo participante sejam convertidas em unidades de participação, cuja cotação varia diariamente. Neste tipo de suporte financeiro, que se distingue dos seguros de capitalização[9], o risco de desvalorização das unidades de participação – e, portanto, o risco financeiro dos investimentos feitos pela entidade que gere o fundo – corre por conta do participante, não garantindo, sequer, em regra, o valor do capital investido.
A solução do n.º 2 do artigo 7.º tem, assim, o sentido e alcance de, nos casos em que haja uma divergência de cotação das unidades de participação entre o dia em que é requerido o reembolso e aquele em que o mesmo é executado, impor à entidade gestora que garanta a cotação das unidades de participação à data do requerimento do reembolso. Neste caso, o risco de variação negativa daquela cotação durante o referido período corre por conta da entidade gestora.
5 – Balanço final
O regime excecional e temporário que vimos de analisar, coerentemente inserido num pacote de medidas que visam colmatar os efeitos económicos do surto de COVID-19 e da crise que se avizinha, contém, como vimos, na sua generosidade e aparente simplicidade, algumas incongruências internas. Por outro lado, o mesmo surge mal articulado com o regime-regra dos PPR, suscitando algumas perplexidades – que tentámos inventariar –, e deixando dúvidas interpretativas e dificuldades práticas de aplicação para as quais procurámos propor soluções.
Fica o voto esperançado de que o regime em análise constitua uma medida eficaz para atenuar as perdas de rendimento dos agregados familiares que do mesmo venham a beneficiar.
[1] Sobre as diferenças entre os PPR e os seguros de capitalização, cfr. Luís Poças, “Os seguros de capitalização”, in Luís Poças, Estudos de Direito dos Seguros, Porto, Almeida & Leitão, 2008, pp. 47-49.
[2] Cfr. Francisco Luís Alves, “O regime jurídico dos Planos Poupança Reforma”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano LVII, n.º 1-4 (jan.-dez. 2016), pp. 327-378.
[3] Sobre o regime fiscal dos PPR, cfr. Luís Poças, “O ciclo do prémio de seguro e o IRS: Entre a dedução à coleta e a tributação na categoria A”, in Paula Rosado Pereira (Coord.), Temas de IRS – Princípios Constitucionais, Tributação e Garantias, Coimbra, Almedina, 2019, pp. 141-226, sobretudo pp. 169-177.
[4] Cfr. Luís Poças, “O ciclo do prémio de seguro e o IRS: Entre a dedução à coleta e a tributação na categoria A”, cit., pp. 173 ss.
[5] Sobre a operação de resgate, cfr. Luís Poças, “A tributação de rendimentos de capitais nos seguros e operações do ramo «Vida» e fundos de pensões”, Cadernos de Justiça Tributária, n.º 9 (jul.-set. 2015), pp. 29-30. Cfr. também Claudio Bazzano, L’Assicurazione sulla Vita, Milano, EGEA, 1998, pp. 164 ss.; Pedro Jesús Baena Baena, El Derecho de Rescate de la Provisión Matemática del Seguro de Vida, Valencia, Tirant lo Blanch, 2008; André Rochex e Guy Courtieu, Le Droit du Contrat d’Assurance Terrestre, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1998, pp. 456 ss.
[6] Como se refere expressamente no n.º 1 do artigo 7.º, o mesmo não prejudica o disposto nos n.ºs 1 a 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 158/2002, isto é, as circunstâncias em que o reembolso lícito se encontrava já legalmente previsto.
[7] Nos termos da alínea 2) do artigo 1.º da Portaria n.º 1453/2002, de 11 de novembro, consideram-se em situação de desemprego de longa duração os trabalhadores dependentes ou independentes que, tendo disponibilidade para o trabalho, estejam há mais de 12 meses desempregados e inscritos nos respetivos centros de emprego.
[8] Sobre os objetivos dos PPR como instrumentos de política económica, cfr. Luís Poças, “O ciclo do prémio de seguro e o IRS: Entre a dedução à coleta e a tributação na categoria A”, cit., pp. 169-170.
[9] Cfr., sobre a distinção, Luís Poças, “Os seguros de capitalização”, cit., pp. 44-45.