Marco Caldeira
Professor Auxiliar Convidado da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Consulte a sua obra neste link.
1. Aproximando-se a data das próximas eleições legislativas, agendadas para o dia 10 de Março[1], vai agora iniciar-se formalmente a campanha eleitoral. Embora, na prática, as diferentes forças políticas tenham começado a posicionar-se para o sufrágio (v.g., com a divulgação de propostas e a escolha de candidatos a Deputados) logo no momento em que foi conhecida a decisão do Presidente da República de dissolver o Parlamento[2], a verdade é que, do ponto de vista estritamente jurídico, a designação de “campanha eleitoral” apenas cobre um período relativamente curto que antecede as eleições. Nos termos da lei[3], a campanha eleitoral – durante a qual os partidos políticos fazem a sua propaganda, entendida esta como “toda a actividade que vise directa ou indirectamente promover candidaturas, seja dos candidatos, dos partidos políticos, dos titulares dos seus órgãos ou seus agentes ou de quaisquer outras pessoas, nomeadamente a publicação de textos ou imagens que exprimam ou reproduzam o conteúdo dessa actividade”[4] – inicia-se “no 14.º dia anterior e finda às 24 horas da antevéspera do dia designado para as eleições”[5].
Pela sua importância, a campanha eleitoral goza de expressa regulação constitucional e legal, fundamentalmente para assegurar a igualdade de tratamento de candidaturas e partidos políticos, desse modo garantindo que todos dispõem de idênticas oportunidades de transmitir a sua mensagem ao eleitorado. Como já há meio século escrevia Miguel Galvão Telles, a ideia subjacente à regulação das campanhas eleitorais é, fundamentalmente, a de “procurar substituir o exercício incondicionado da liberdade de competição por um exercício limitado através de normas que visem impor e assegurar «regras de jogo» destinadas a garantir a «genuinidade» da concorrência – ou a salvá-la”[6].
Nos termos da Constituição (artigo 116.º, n.º 3), as campanhas eleitorais regem-se pelos princípios da (i) liberdade de propaganda, (ii) igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas, (iii) imparcialidade das entidades públicas perante as candidaturas, bem como (iv) transparência e fiscalização das contas eleitorais.
No entanto, a matéria é depois, naturalmente, regulamentada com maior pormenor na lei eleitoral, num regime cujos traços principais se enunciam de seguida[7].
A promoção e realização da campanha eleitoral cabe sempre aos candidatos e aos partidos políticos[8], os quais podem livremente realizar a campanha eleitoral em todo o território nacional[9]. Os candidatos e os partidos políticos ou coligações que os propõem têm direito a igual tratamento por parte das entidades públicas e privadas a fim de efectuarem, livremente e nas melhores condições, a sua campanha eleitoral[10].
Simetricamente, a partir da data da publicação do decreto que marca as eleições[11], os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas colectivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respectivos titulares, não podem intervir directa ou indirectamente em campanha eleitoral nem praticar quaisquer actos que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra ou outras, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais[12]. Do mesmo modo, os funcionários e agentes destas entidades observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas, bem como perante os diversos partidos[13]. Os titulares de órgãos, funcionários e agentes destas entidades não podem, durante o exercício das suas funções, exibir símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda[14].
No decurso da campanha eleitoral, não pode ser imposta qualquer limitação à expressão de princípios políticos, económicos e sociais[15], nem podem ser aplicadas às empresas que explorem meios de comunicação social, nem aos seus agentes, quaisquer sanções por actos integrados na campanha[16], gozando os candidatos e partidos proponentes do direito de reunião, com algumas especialidades[17].
2. Por seu turno, também a própria cobertura mediática das campanhas eleitorais é objecto de um regime próprio, devendo hoje atender-se à Lei n.º 72-A/2015, de 23 de Julho, que estabelece o regime jurídico da cobertura jornalística em período eleitoral e regula a propaganda eleitoral através de meios de publicidade comercial (cf. artigo 1.º, n.os 1 e 2).
Este regime aplica-se às eleições para a Assembleia da República[18] e abrange todo o período eleitoral, que compreende o período de pré-campanha eleitoral[19] e o período da campanha eleitoral propriamente dita[20] (cf. artigo 3.º, n.º 1). Nos termos desta lei, durante o referido período, os órgãos de comunicação social sujeitos à jurisdição do Estado Português[21], sem prejuízo de gozarem de liberdade editorial e de autonomia de programação nos termos gerais (cf. artigo 4.º), devem observar diversas regras[22], que essencialmente se destinam a garantir a imparcialidade e igualdade no tratamento de todas as candidaturas (e cuja violação poderá motivar a apresentação de queixa junto da Comissão Nacional de Eleições: cf. artigo 9.º, n.º 1):
(i) Desde logo, em geral, o tratamento editorial das várias candidaturas deve respeitar os direitos e os deveres consagrados na legislação que regula a actividade dos jornalistas e dos órgãos de comunicação social, bem como os respectivos estatutos e códigos de conduta (cf. artigo 5.º, n.º 1);
(ii) Além disso, durante o período de campanha eleitoral, os órgãos de comunicação social devem manter o equilíbrio, a representatividade e a equidade no tratamento das notícias, reportagens de factos ou acontecimentos de valor informativo relativos às diversas candidaturas, tendo em conta a sua relevância editorial e de acordo com as possibilidades efectivas de cobertura de cada órgão (cf. artigo 6.º);
(iii) Do mesmo modo, no período eleitoral, os debates entre candidaturas promovidos pelos órgãos de comunicação social obedecem ao princípio da liberdade editorial e de autonomia de programação, devendo ter em conta a representatividade política e social das candidaturas concorrentes (cf. artigo 7.º, n.º 1), a qual se afere tendo em conta o facto de a candidatura ter obtido representação (no caso, parlamentar) nas últimas eleições (cf. artigo 7.º, n.º 2)[23];
(iv) O direito dos cidadãos a ser informados e das candidaturas a informar, com igualdade de oportunidades e tratamento, é especialmente assegurado nos órgãos de comunicação social através da realização e divulgação dos tempos de antena (cf. artigo 8.º)[24];
(v) Por fim, os órgãos de comunicação social que integrem candidatos ao acto eleitoral como colaboradores regulares, em espaço de opinião, na qualidade de comentadores, analistas, colunistas ou através de outra forma de colaboração equivalente, devem suspender essa participação e colaboração durante o período da campanha eleitoral e até ao encerramento da votação (cf. artigo 5.º, n.º 3)[25].
No que respeita à utilização de meios de publicidade, a lei estabelece que, a partir da publicação do decreto que marque a data da eleição, é proibida:
(i) A realização, directa ou indirecta, de propaganda eleitoral através de meios de publicidade comercial (cf. artigo 10.º, n.º 1)[26] – salvo anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas (cf. artigo 10.º, n.º 2) ou nas estações de radiodifusão, bem como nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet (cf. artigo 10.º, n.º 3)[27];
(ii) A publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de actos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública (cf. artigo 10.º, n.º 4).
3. Nos tempos actuais, com o advento da Internet e das redes sociais, novos desafios se colocam. Embora a lógica da lei assente na liberdade de expressão, a possibilidade de utilização dos meios tecnológicos para subversão da vontade do eleitorado suscita natural apreensão.
Quanto à afirmação do princípio geral de liberdade, dispõe-se na lei que o comum dos cidadãos, desde que não seja candidato ou mandatário de qualquer candidatura, goza de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da Internet (cf. artigo 11.º, n.º 2); do mesmo modo, também as candidaturas, candidatos, mandatários, partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos eleitores gozam, a todo o tempo, de plena liberdade de utilização das redes sociais e demais meios de expressão através da Internet, com excepção da disseminação de conteúdos de campanha eleitoral nos dias de reflexão e da correspondente eleição, bem como da utilização da publicidade comercial (cf. artigo 11.º, n.º 3).
No entanto, a utilização da Internet – e, sobretudo, das redes sociais – comporta riscos acrescidos de manipulação da vontade dos eleitores, seja através das denominadas “fake news”, seja por simples selecção deliberadamente enviesada das notícias e conteúdos apresentados no ecrã de cada eleitor: de facto, a recolha e processamento de dados pessoais (v.g., as pesquisas feitas por cada um no motor de busca Google) pode ser utilizada para conhecer e antecipar padrões e, do mesmo modo, para influenciar padrões e manipular comportamentos, inclusive eleitorais – nomeadamente, programando o algoritmo de pesquisa para que os links com as notícias favoráveis a determinados candidatos ou partidos apareçam em primeiro lugar, ou fazendo aparecer no feed dos eleitores sugestões de leitura de notícias e artigos de opinião conotados com determinado partido/ideologia, bloqueando os demais[28]. Recorde-se, a este respeito, o escândalo Facebook | Cambridge Analytica, tendo a primeira empresa sido acusada de vender à segunda os dados dos seus utilizadores, tendo-se esta servido de tais dados para desvirtuar as votações nas eleições presidenciais de 2016 nos Estados Unidos da América; mais recentemente, causou preocupação a divulgação de uma mensagem de voz falsificada, na qual o actual Presidente Joe Biden alegadamente procurava dissuadir os eleitores do New Hampshire a não comparecerem nas eleições primárias de 23 de Janeiro de 2024. Não faltam, por isso, vozes a expressar preocupação com o potencial uso das novas tecnologias para desvirtuar os processos eleitorais[29].
Também em Portugal, como não poderia deixar de ser, esta é uma preocupação presente, ainda que a forma desastrada como o legislador se propôs atalhar o problema tenha sido contraproducente. Com efeito, através da Lei n.º 27/2021, de 17 de Maio, o legislador aprovou a denominada Carta Portuguesa de Direitos Humanos na Era Digital – um diploma que, embora formalmente ordinário, tem, de acordo com alguns autores, um conteúdo constitucional[30]. Entre outros objectivos, esta Carta procurou reafirmar o papel do Estado como garante do cumprimento, em Portugal, do Plano Europeu de Acção contra a Desinformação, por forma a proteger a sociedade contra pessoas singulares ou colectivas, de jure ou de facto, que produzam, reproduzam ou difundam narrativa considerada desinformação (entendida como “toda a narrativa comprovadamente falsa ou enganadora criada, apresentada e divulgada para obter vantagens económicas ou para enganar deliberadamente o público, e que seja suscetível de causar um prejuízo público, nomeadamente ameaça aos processos políticos democráticos, aos processos de elaboração de políticas públicas e a bens públicos”) (cf. artigo 6.º, n.os 1 e 2). Para este efeito, o Estado “apoia a criação de estruturas de verificação de factos por órgãos de comunicação social devidamente registados e incentiva a atribuição de selos de qualidade por entidades fidedignas dotadas do estatuto de utilidade pública”.
Sem questionar as boas intenções que possam ter estado na origem desta
iniciativa[31], a forma como a mesma foi
normativamente plasmada revela-se bastante infeliz, o que já conduziu a justas
críticas ao diploma em apreço[32],
tendo tais críticas, muito provavelmente, estado na origem da sua revogação, o
que sucedeu através do artigo 2.º da Lei n.º 15/2022, de 11 de Agosto. Por sua
vez, só a sua revogação impediu a apreciação da respectiva conformidade face à
Lei Fundamental, tendo o Tribunal Constitucional decidido não conhecer das
questões de inconstitucionalidade que lhe haviam sido colocadas pelo Presidente
da República[33]. Em consequência, embora
seja inquestionavelmente necessário (continuar a) pugnar pela transparência na
comunicação política e assegurar que as campanhas eleitorais constituem
períodos de efectivo esclarecimento e não de desinformação, não será, certamente,
com o “regresso formal da censura”[34] que se alcançará tal desiderato. Os meios de comunicação
social – que hoje atravessam uma das fases mais delicadas da sua história – têm
de assumir aqui um papel determinante.
[1] Cf. o Decreto do Presidente da República n.º 12-A/2024, de 15 de Janeiro, publicado no Diário da República, I Série, n.º 10, 1.º Suplemento, de 15 de Janeiro de 2024.
[2] De notar que, por imposição constitucional (artigo 113.º, n.º 6), a dissolução parlamentar implica necessariamente a marcação de eleições legislativas antecipadas, que devem realizar-se no prazo máximo de 60 dias.
[3] Referimo-nos à Lei Eleitoral para a Assembleia da República, aprovada pela Lei n.º 14/79, de 16 de Maio, na sua actual redação.
[4] Cf. artigo 61.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[5] Cf. artigo 53.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
Isto significa que, na véspera das eleições, não há lugar à campanha eleitoral, tendo a lei consagrado, assim, o denominado “dia de reflexão”, o qual, no entanto, tem sido objecto de alguma controvérsia – como, aliás, ainda há bem pouco tempo se viu, relativamente às eleições regionais nos Açores.
[6] Cf. “O Regime Jurídico das Campanhas Eleitorais no Direito Comparado”, in AA.VV., Estudos de Direito Público em Honra do Professor Marcello Caetano, Edições Ática, Lisboa, 1973, página 297.
[7] Para maiores desenvolvimentos, cf. Hong Cheng Leong, in AA.VV., Garantia de Direitos e Regulação: Perspectivas de Direito Administrativo (coord. Carla Amado Gomes, Ricardo Pedro, Rute Saraiva e Fernanda Maçãs), AAFDL Editora, Lisboa, 2020, páginas 275 e seguintes.
[8] Cf. artigo 54.º, n.º 1 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[9] Cf. artigo 54.º, n.º 2 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[10] Cf. artigo 56.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[11] Cf. artigo 57.º, n.º 4 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[12] Cf. artigo 57.º, n.º 1 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[13] Cf. artigo 57.º, n.º 2 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[14] Cf. artigo 57.º, n.º 3 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[15] Cf. artigo 58.º, n.º 1 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[16] Cf. artigo 58.º, n.º 2 da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[17] Cf. artigo 59.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[18] Bem como às eleições para Presidente da República, para o Parlamento Europeu, para os órgãos das autarquias locais e aos referendos nacionais (cf. artigo 2.º, n.º 2).
[19] Que corresponde ao período compreendido entre a data da publicação do decreto que marque a data do acto eleitoral e a data de início da respectiva campanha eleitoral (cf. artigo 3.º, n.º 2 da Lei n.º 72-A/2015).
[20] Que, como acima se referiu, vai do 14.º dia anterior às eleições e finda às 24 horas da antevéspera do dia designado para o sufrágio, nos termos do citado artigo 53.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República, para o qual remete o artigo 3.º, n.º 3 da Lei n.º 72-A/2015.
[21] E que integram o âmbito subjectivo de aplicação desta lei, independentemente do meio de difusão e da plataforma utilizada, conforme o disposto no seu artigo 2.º, n.º 1.
O diploma não se aplica, porém, às publicações doutrinárias que sejam propriedade de partidos políticos, coligações ou grupos de cidadãos concorrentes a actos eleitorais ou intervenientes em atos referendários, independentemente do meio de difusão e da plataforma utilizada, desde que tal facto conste expressamente do respectivo cabeçalho (cf. artigo 2.º, n.º 3).
[22] Aplicáveis, também, ainda que “com as devidas adaptações”, quando tais órgãos utilizam a Internet (cf. artigo 11.º, n.º 1).
[23] Sem prejuízo de, no exercício da sua liberdade editorial, os órgãos de comunicação social incluírem também outras candidaturas nos debates que venham a promover (cf. artigo 7.º, n.º 3).
[24] Ressalvando-se, em qualquer caso, que os actos de propaganda dos candidatos ou partidos, incluindo os tempos de antena, são da sua iniciativa e inteira responsabilidade, não sendo confundíveis com o trabalho editorial (cf. artigo 5.º, n.º 2).
Sobre o direito de antena, cf. também os artigos 40.º, n.º 3 da Constituição e 62.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[25] Tudo isto acresce à proibição de divulgação (desde a data da marcação de eleições até ao dia imediato ao da sua realização) de resultados de sondagens ou inquéritos relativos à atitude dos eleitores perante os concorrentes, que já resulta do artigo 60.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[26] Sob pena de aplicação de uma coima a quem promover ou encomendar a propaganda comercial, bem como à empresa que a efectuar: cf. artigo 12.º, n.os 1 e 2.
De referir que a utilização de publicidade comercial para efeitos de propaganda política durante o período da campanha eleitoral é igualmente proibida pelo artigo 72.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República.
[27] Em qualquer dos casos, desde que tais anúncios se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento.
[28] Cf., para uma boa abordagem deste problema, e com mais desenvolvimentos, Dirk Helbing, Bruno S. Frey, Gerd Gigerenzer, Ernst Hafen, Michael Hagner, Yvonne Hofstetter, Jeroen van den Hoven, Roberto V. Zicari e Andrej Zwitter, “Will Democracy Survive Big Data and Artificial Intelligence?”, in Scientific American, 25 de Fevereiro de 2017, disponível em www.scientificamerican.com.
[29] Bem recentemente, salientando que “[a]s potencialidades de uso fraudulento da Inteligência Artificial generativa são várias e incluem a sua utilização por parte de atores hostis ao estado para produzirem desinformação em massa e propaganda de alta qualidade, hiper-realista e personalizada. Particularmente preocupante é o impacto destas tecnologias nas próximas eleições em 2024 em países como os EUA, a Grã-Bretanha, a Índia, o México, a Indonésia e Taiwan”, cf. William Hasselberger e Inês Gregório, “Inteligência Artificial e Política”, in Diurna, Ano 4, n.º 14, Fevereiro de 2024, página 98, disponível em https://jornaldiurna.com/wp-content/uploads/2024/02/D._14_.pdf.
[30] Neste sentido, cf. Vasco Pereira da Silva, “Constitution, Libertés et Numérique”, in Annuaire international de justice constitutionnelle, XXXVII, 2021, página 462.
[31] Para um conjunto de possíveis justificações, cf. Mafalda Miranda Barbosa, “Fake News e Fact-Checkers: uma perspetiva jurídico-civilística”, in Revista de Direito da Responsabilidade, Ano 3, 2021, páginas 763 a 766, disponível em https://revistadireitoresponsabilidade.pt/2021/fake-news-e-fact-checkers-uma-perspetiva-juridico-civilistica-mafalda-miranda-barbosa/.
[32] Cf., em especial, José de Melo Alexandrino, “Dez breves apontamentos sobre a Carta Portuguesa de Direitos Humanos na Era Digital”, de 2 de Junho de 2021, disponível em https://www.icjp.pt/sites/default/files/papers/dez_breves_apontamentos_sobre_a_carta_portuguesa.pdf, bem como, por último, também em sentido muito crítico, Jorge Pereira da Silva, Direitos Fundamentais para o Universo Digital, Fundação Francisco Manuel dos Santos, Lisboa, 2024, páginas 9 a 11.
[33] Cf. Acórdão n.º 66/2023, de 7 de Março de 2023, proferido no processo n.º 814/2021, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.
[34] Expressão de Pedro Rosa Ferro, Caminhar sobre a Água: Fé, Razão e Política, Almedina, Coimbra, 2023, página 127, nota 14.