Manuel Cartaxo
Licenciado em Direito. Mestrado em Direito, especialização em Direito Internacional e em Direito União Europeia pela Faculdade de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa.
Após ter realizado missões de voluntariado em Moçambique e na ilha de Lesvos, Grécia, ganhou especial interesse pela área da ação social dentro do Direito, bem como por Direito Internacional dos Refugiados e todas as questões relacionadas com Direitos Humanos. Atualmente Project Manager na Associação PRO BONO Portugal, que, em parceria com Sociedades de Advogados e Instituições de Solidariedade Social, apoia pessoas sem acesso à Justiça.
A secção Novos Talentos do Observatório Almedina é dedicada à divulgação de artigos de jovens talentos do mundo jurídico. O presente artigo foi baseado na tese preparada pelo autor no âmbito do Mestrado em Direito Internacional e Direito da União Europeia da Faculdade de Direito | Escola do Porto – Universidade Católica. “Refugiados Climáticos: A urgência de um reconhecimento legal” (link para tese)
1. Alterações climáticas e deslocações
Segundo o IPCC (The Intergovernmental Panel on Climate Change) Assessment Report de 2022, até 2030, cerca de 250 milhões de pessoas podem sofrer por escassez de água em África, originando até 700 milhões de pessoas deslocadas. Tal previsão significa que até 2030 metade do continente africano poderá deslocar-se devido às alterações climáticas[1].
O mundo está a mudar. Já o conseguimos sentir nos invernos mais rigorosos, bem como nos verões mais abrasadores; nas tempestades violentas e constantes; na crescente falta de alimento; nas doenças mortíferas que se propagam com facilidade em climas propícios para o efeito.
Na Europa, em 2019, surgiram novos deslocamentos induzidos por desastres climáticos, duplicando face ao ano anterior – a Albânia, devastada por sismos, registou 33 mil novos deslocamentos; a Rússia registou 12 mil deslocamentos, provocados por inundações extremas; Espanha registou um número recorde de 23 mil, provocados pelos incêndios assoladores de verão; o Reino Unido apresentou números na ordem dos 12 mil, conectados às chuvas intensas; e, em Itália, as inundações e os sismos registaram 3.400 mil deslocamentos[2].
Sim, o mundo está a mudar, e, ainda que sintamos essa realidade com maior frequência à medida que os anos passam, quem efetivamente sofre não somos nós, ocidentais, europeus, mas sim as nações em desenvolvimento, à mercê de climas alterados e implacáveis.
Num relatório[3] baseado em estudos de caso de 11 Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho em países como: Austrália, Fiji, Alemanha, Honduras, Iraque, Malawi, Moçambique, Namíbia, Samoa, Tuvalu e Iémen, diz-nos a Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho que, em 2020, cerca de 30,7 milhões de pessoas foram obrigadas a deslocar-se devido a condições climatéricas adversas. São pessoas compelidas pela falta de recursos naturais que escasseiam devido às secas extremas, às inundações constantes, à subida do nível das águas do mar, às tempestades que assolam habitações. O relatório também aponta para alguns exemplos[4]: em Angola, onde a partir de dezembro de 2020, pessoas começaram a atravessar a fronteira com a Namíbia, de forma a procurar comida, água e emprego, devido à seca que assolava o seu país; nas Honduras, em novembro de 2020, dois furacões (Eta e Iota) provocaram deslocações em massa para o México e Guatemala; em Moçambique, o ciclone Idai forçou cerca de 140.000 pessoas a saírem de suas casas; o Iraque é constantemente afetado por escassez de água, e, juntamente com o conflito que assola o país, mais e mais pessoas ficam em risco de serem obrigadas a deslocarem-se; no Iémen, a guerra civil que se prolonga sem fim à vista, já provocou cerca de 4 milhões de deslocados internos, tendo como causa conjunta as doenças que se propagam devido às inundações intensas.
2. Refugiados climáticos?
Segundo o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados[5], sabemos que no final de 2020, 82,4 milhões de pessoas foram forçadas a deslocar-se de suas casas, impulsionadas por perseguições, conflitos, violência, ou outros eventos que disturbam gravemente a ordem pública. Dessa cifra, contamos 48 milhões de deslocados internos e 26,4 milhões de refugiados (20,7 milhões sob o mandato da ACNUR e 5,7 milhões de refugiados palestinianos sob a alçada da Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente).
O termo refugiado é definido pelo ponto A, n.º 2 do art. 1.º da Convenção de Genebra de 1951, dado que qualquer pessoa que queira adquirir o estatuto, tenha de cumprir os requisitos exigidos pela lei: receio de perseguição fundamentado; motivo de perseguição (raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas, pertença a um determinado grupo social); fora do país de origem.
Diz-nos James Hathaway[6] que o conceito de refugiado é fluído, dado que se foi alterando ao longo do tempo, consoante a época histórica e o contexto em que se inseria. Com o passar dos anos e dos acontecimentos sociais que alteraram o rumo da Europa e do Mundo (nomeadamente as Grandes Guerras), este conceito passou de um teor convencional e casuístico (criado por iniciativa da Liga das Nações)[7], para um social (direcionado a todos aqueles que foram afetados pelo regime Nazi), e, finalmente, para um puramente individualista (ou seja, que diga respeito ao indivíduo per se e às suas características pessoais).
Ora, é partindo destes pontos que podemos a desvendar uma clara dissonância entre o termo refugiado climático e o dito refugiado “tradicional”, dando assim origem a polos de opinião no seio da doutrina. Por um lado, encontramos os ditos maximalistas[8], como El-Hinnawi, defendendo que refugiados climáticos são todos aqueles que, por força de alterações – naturais ou humanas – no ecossistema, não podem usufruir de qualidade de vida, sendo obrigados, portanto, a mover-se temporária ou definitivamente; interpretam o termo abrangendo a proteção de todos os migrantes, dado que a maioria estabelece uma correlação direta entre alterações climáticas e o movimento. O que motiva a maioria dos argumentos destes ditos maximalistas é, por um lado, a extensão do conceito de refugiado e, por outro, o reforço da consciencialização da problemática das alterações climáticas[9].
Do outro espectro, encontramos os minimalistas, como Koko Warner[10] e Richard Black[11], doutrina esta que não considera que haja uma ligação direta entre alterações climáticas e migração; arrogam-se do facto de o direito internacional não considerar este termo, de forma a ostentarem que não é juridicamente obrigatório; indicam que em inúmeros casos tal deslocamento não é permanente e permanece dentro das fronteiras de seu próprio território; não concordam com a atribuição do termo refugiado. O termo é assim oposto por alguma doutrina e enfrenta, portanto, dificuldades de aceitação por parte de algumas instituições internacionais (como é o caso da ACNUR), sob o pretexto de ser incoerente com o regime legal, optando-se muitas vezes por utilizar o termo “migrantes ambientais”.
De facto, o termo refugiado climático, ao contrário daquele que se encontra inserido na Convenção de Genebra de 1951, não é um termo cristalizado e estabelecido pela ONU, nem por qualquer tratado, instituição ou agência internacional, pois implica que se assuma que, de facto, são refugiados como aqueles consagrados pela solução legal existente.
Assim, vemos que a terminologia é uma questão bastante debatida, e que, a meu ver, constitui um obstáculo ao alcance de uma solução efetiva. Porém, assumindo que, para efeitos de desenvolvimento claro deste tema será necessário tomar uma posição nesta disputa, sou da opinião que refugiado climático é a terminologia mais correta. Assim o é, não só porque considero ser o termo mais justo, dada a situação de risco humanitário que estas pessoas correm, mas também porque só assim lhes é atribuída a importância necessária que o próprio termo carrega. Seguindo o pensamento de Kälin e Schrepfer[12], o termo “migração” é genérico, abrangendo movimentos voluntários e forçados, posto que o direito internacional não usa o termo “migrante” no contexto de movimentos forçados, referindo-se antes a “deslocados” e “refugiados”. Logo, o termo migrante ambiental ofusca as causas e a natureza de tal deslocamento e é insatisfatório do ponto de vista legal.
3. Obstáculos legais, institucionais e políticos
Não existem, de facto, respostas legais, políticas ou institucionais concretas. Embora existam certas referências e iniciativas, como o Acordo de Paris[13], ou mesmo a Resolução 2307 da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa[14], tais respostas acabam por não apresentar soluções com força de lei, pois ainda não foi formulado nenhum documento legal que consagre a proteção efetiva destas pessoas.
Primeiramente – e porque a orientação e formulação do Direito Internacional dos Refugiados depende da vontade política dos Estados[15] – encontramos uma oposição à consagração de uma resposta. Tal situação revê-se não só numa resistência face ao endereçamento da questão das alterações climáticas (em 2021, a Rússia e a Índia votaram contra uma resolução do Conselho de Segurança da ONU que teria solicitado ao secretário-geral a apresentação de um relatório de segurança sobre os efeitos adversos das mudanças climáticas[16]), mas também por discursos de teor nacionalista que cada vez mais governam países ditos democráticos, defendendo políticas que se opõe a entradas indesejadas nos países[17]. Vemos igualmente uma retórica de segurança que tende a associar acontecimentos passados (Darfur, como por exemplo[18]) a situações atuais, criando assim estereótipos falaciosos de violência e que tendem a culpabilizar os refugiados pela degradação ambiental, acreditando assim que a única solução é a intervenção militar nos países em questão[19].
Quanto aos constrangimentos institucionais, podemos dizer que as Instituições existentes (ACNUR, OIM) acabam por refletir as diretrizes políticas dos países que as orientam, dado que todas as soluções de instituições fora do escopo tradicional de proteção dos refugiados, acabam por se revelar respostas ad-hoc e sem base normativa concisa[20].
Por último, constatamos que a formulação jurídica da Convenção de Genebra de 1951 não permite a inclusão desta categoria de refugiados. Como nos diz Jane McAdam[21], um dos principais obstáculos reside no requisito de perseguição que a atribuição do estatuto implica; ou seja, segundo a lei, uma pessoa para ser considerada refugiada, tem de obrigatoriamente ser alvo de perseguição por parte de uma entidade/organização estadual motivada por razões que ataquem a pessoa e as suas características (raça, religião, opinião política, pertença a um determinado grupo social). Ora, segundo a autora, os eventos climáticos atingem sujeitos indiscriminadamente, não preenchendo, portanto, o elemento pessoal do estatuto que James Hathaway elucida.
De facto, o Direito Internacional dos Refugiados não se encontra configurado para receber e proteger estas pessoas que, cada vez mais, necessitam do nosso apoio. Como Christel Cournil e Pierre Mazzega nos explicam[22], aquando dos pedidos, as autoridades estaduais realizam uma abordagem individualizada de cada pessoa, sendo necessário para estas situações de emergência uma abordagem prima facie (por grupo, isto é). Adicionado a esta circunstância, importa referir que pelo facto de o Direito Internacional ser marcadamente interestadual (respeitando, portanto, os princípios da não ingerência e soberania territorial), e não de teor tendencialmente humano, tal situação vem impedir que aos deslocados internos possa lhes ser atribuída proteção internacional, na eventualidade de os seus Estados serem incapazes de dar resposta aos impactos ecológicos que assolam os seus próprios territórios.
4. Possíveis soluções
A meu ver, as soluções possíveis passariam por duas possibilidades: a expansão/transformação da solução legal existente, ou a criação de uma nova.
De facto, a reformulação da Convenção de Genebra de 1951 permitiria a inclusão destas pessoas na solução legal existente, ainda que tal possibilidade possa encontrar constrangimentos na configuração da lei atual, como já referido[23]. Contudo, esta hipótese poderia encontrar as suas “inspirações” em Convenções mais recentes (como é o caso da Convenção da Organização da Unidade Africana que rege os aspetos específicos dos problemas dos refugiados em África), que, ao contrário da Convenção de Genebra de 1951, são sensíveis à questão climática, dando, em certas situações, resposta a estes fenómenos[24], posição esta que não se verifica no primeiro caso, pois no momento da sua formulação, tais necessidades não poderiam ter sido consideradas.
Outra solução possível passaria pela formulação de uma nova resposta legal, como sugere a Resolução 1655/2009 e a Recomendação 1862/2009 da Comissão de Migrações, Refugiados e Deslocados Internos, da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (APCE). Quiçá uma nova Convenção que pudesse dar resposta a esta situação, como nos sugere o Project for a Convention on the International Status of Environmentally Displaced Persons[25], concebido pela Universidade de Limoges. Contudo, importa referir que um novo acordo internacional ou protocolo que requeira uma nova agência ou instituição internacional, ou mesmo a expansão de uma já existente (ACNUR ou OIM), poderia causar eventuais constrangimentos políticos, financeiros e institucionais (como a falta de capacidade de resposta, colocando em risco a proteção dos refugiados ditos “tradicionais”).
5. Conclusão
No caso Ioane Teitiota v. The Chief Executive of the Ministry of Business Innovation and Employment[26], a consequente decisão do Comité das Nações Unidas para os Direitos Humanos[27] reconhece o impacto das alterações climáticas e das suas consequências para a salvaguarda dos direitos humanos, estatuindo que os Estados vêem-se forçados a cumprir três obrigações: reduzir os efeitos das alterações climáticas; apoiar os Estados mais afetados por estas mesmas mudanças, dado a sua débil condição económica; e, falhando o apoio, receber os habitantes dessas nações, tendo de respeitar o non-refoulement[28]. Ainda assim, como foi sendo realçado ao longo desta análise, o Direito Internacional (concretamente, aquele que diz respeito aos Refugiados) depende bastante – diria exclusivamente – da vontade política dos Estados, pelo que uma solução só se alcançará quando iniciativas foram empreendidas nesse sentido.
Posto isto, podemos constatar que, ainda que mecanismos como o non-refoulement, a Diretiva 2001/55/CE, os Princípios Orientadores Relativos aos Deslocados Internos (que, embora concedam proteção e assistência a indivíduos em ocorrências como desastres naturais, não incluem na sua definição todos aqueles que atravessem fronteiras em busca de auxílio humanitário), ou mesmo a Convenção de Genebra de 1951, em casos específicos (aqueles que, adicionado ao fator climático, também se enquadrem nos requisitos exigidos pelo artigo, como, por exemplo[29] : negação discriminatória de ajuda em desastres[30]; utilização do desastre como pretexto para perseguição[31]; fuga no contexto de desastre, existindo o medo bem fundamentado de ser perseguido de forma independente), possam responder a certas situações, não existe uma resposta legal geral e efetiva.
Assim, a pergunta permanece –
quem receberá os 700 milhões de africanos e africanas forçados a sair de suas
casas por consequência do impacto das alterações climáticas?
[1]RAULERSON, Matt, Latest IPCC Report Projects Drought Will Displace 700 Million In Africa, in Climate Refugees, 03/03/2022.
[2] Internal Displacement Monitoring Centre, Global Report on Internal Displacement, Europe and Asia, 2020, https://www.internal-displacement.org/global-report/grid2020/downloads/2020-IDMC-GRID-europe-central-asia.pdf?v=1.17.
[3] Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, Displacement in a Changing Climate, 2021, p.9.
[4] Ibidem, p. 9 e 10.
[5] ACNUR, Figures at a Glance, in https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html.
[6] HATHAWAY, C. James, Refugees and asylum, in Foundations of international migration law, Cambridge University Press, 2012, p. 179.
[7] REHMAN, Javaid, The weakness in the international protection of minority rights, The Hague: Kluwer Law International, 2000, p.40.
[8] JOLLY, Stellina, AHMAD, Naffes, Climate Refugees under International Climate Law and International Refugee Law: Towards Addressing the Protection Gaps and Exploring the Legal Alternatives for Climate Justice, 14 ISIL Year Book of International Humanitarian & Refugee Law 216, Vol.14-15, 2014-2015, p.225.
[9] BATES, David, Environmental refugees? Classifying human migrations caused by environmental change. Population and Environment, 2002, vol. 23, pp. 465-477.
[10] WARNER, Koko, Global environmental change and migration: Governance challenges. Global Environmental Change, 2010, vol. 20(3), pp. 402-413.
[11] BLACK, Richard, Environmental refugees: Myth or reality? New issues in refugee research, UNHCR Working Paper no. 34, 2001, pp.8-14.
[12] WALTER, Kälin, SCHREPFER, Nina, “Protecting People Crossing Borders in the Context of Climate Change: Normative Gaps and Possible Approaches”, Geneva, Switzerland: UN High Commissioner for Refugees, Division of International Protection, february 2012, pp. 28,29.
[13] Acordo de Paris, nota 66, art. 8 (4) – menciona a questão do deslocamento, especificamente no Comité Executivo do Mecanismo Internacional de Varsóvia.
[14] Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Resolution 2307, 2019, 3. – “The Assembly considers that the absence of a legally binding definition of “climate refugees” does not preclude the possibility of developing specific policies to protect people who are forced to move as a consequence of climate change. Human mobility and displacement due to climate degradation require a better response. Council of Europe member States should therefore take a more proactive approach to the protection of victims of natural and man-made disasters and improve disaster preparedness mechanisms, both in Europe and in other regions.”
[15] Prova deste facto foi a decisão de Donald Trump de proibir a entrada de cidadãos do Iraque, Síria, Irão, Líbia, Somália, Sudão e Iémen por 90 dias, revelando-se uma resolução altamente questionável no que concerne ao respeito pelo direito internacional – Ordem Executiva Presidencial 13769, de 27 de janeiro de 2017;
[16] Cfr. https://www.securitycouncilreport.org/whatsinblue/2021/12/climate-change-and-security-vote-on-a-resolution.php
[17] NISHIMURA, Lauren, “Climate change migrants”: Impediments to a protection framework and the need to incorporate migration into climate change adaptation strategies. International Journal of Refugee Law, 2015, vol. 27(1), p. 118.
[18] HARTMANN, Betsy, Rethinking climate refugees and climate conflict: Rhetoric, reality and the politics of policy discourse. Journal of International Development, 2010, vol. 22, p. 240.
[19] Ibidem, p.120.
[20] Ibidem, pp. 122-123.
[21] MCADAM, Jane, Climate Change Displacement and International Law: Complementary Protection Standards, UNHCR, 2011.
[22]COURNIL, Christel & MAZZEGA, Pierre, Réflexions prospectives sur une protection juridique des réfugiés écologiques. Revue Européenne des Migrations Internationales, 2007, vol. 23(1), pp. 6-7.
[23] MCADAM, Jane, Climate Change Displacement and International Law: Complementary Protection Standards, UNHCR, 2011.
[24] HATHAWAY, James, Refugees and asylum, in Foundations of international migration law, Cambridge University Press, 2012, p. 180; WOOD, Tamara, Protection and disasters in the horn of Africa: Norms and practice for addressing cross-border displacement in disaster contexts, Technical Paper prepared for the Nansen Initiative, 2013, p. 25, nota 145.
[25] Lavielle, Betaille & Marguenaud, 2008.
[26] Ioane Teitiota v. The Chief Executive of the Ministry of Business, Innovation and Employment, NZSC 3125, High Court of New Zealand, 26 de novembro de 2013.
[27] Human Rights Committee, Views adopted by the Committee under article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning communication No. 2728/2016, 24/04/2019.
[28] Princípio do non-refoulement, estabelecido no art. 33.º da Convenção de Genebra de 1951 – princípio base do Direito Internacional dos Refugiados, instituindo que um Estado não deve obrigar uma pessoa a retornar a um território onde possa estar exposta a perseguição, tortura ou violação de um direito fundamental.
[29] SCOTT, Matthew, Climate refugees and the 1951 Convention. In Research Handbook on International Refugee Law, 2019, p. 347.
[30] MCADAM, Jane, Climate Change, Forced Migration and International Law, Oxford University
Press, 2012, p. 47
[31] Decisão da Nova Zelândia, processo de recurso para refugiados n.º 76374, 2009, RSAA, relativo à perseguição de uma pessoa que ajudou no esforço de socorro após o ciclone Nargis no Mianmar.