CPAS ou Segurança Social: breves subsídios conceptuais para uma possível resposta…
Cláudio Cardoso

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1. Considerações introdutórias

É consabido que desde o ano de 2015, com a aprovação do novo regulamento da CPAS (RCPAS) pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho, que a CPAS e respetivo regime têm estado no centro das atenções, atingindo o seu pináculo durante os confinamentos por efeito do surto pandémico de COVID-19. Sendo certo que a crescente insatisfação vinha já, entre outras razões, operando por referência ao regime contributivo aplicável aos demais trabalhadores independentes (RTI), a verdade é que o apoio dados aos beneficiários pela CPAS no âmbito do surto pandémico em contraposição aos subsídios, em rigor subvenções públicas, atribuídos e geridos através do sistema estadual de Segurança Social, salientou a diferença do âmbito de proteção social conferida aos beneficiários da Caixa face aos demais trabalhadores portugueses. Sem importar ao discurso a questão da oportunidade, podemos inferir que o impacto da pandemia na perceção da CPAS teve, pelo menos, a virtude de despertar consciências mais adormecidas, seja a dos próprios beneficiários da Caixa, seja a dos diferentes players institucionais e políticos, para a problemática da segurança social dos advogados e solicitadores portugueses e bem assim do seu futuro.

Sucedaneamente, quer ao nível das Ordens e seus associados, quer ao nível governamental e da Assembleia da República seguiram-se eventos – assembleias gerais e referendos quanto às primeiras e propostas legislativas e de resolução quanto aos segundos -, que tiveram como denominador comum a ideia de liberdade opção individual entre a CPAS e o regime estadual de Segurança Social ou a integração daquela nesta. Apesar da emergência do assinto, não somos do parecer que o binómio CPAS-Segurança Social deva ser encarado sob uma perspetiva imediatista, mas sobre uma perspetiva estruturante que leve em linha de conta, entre outros fatores, os respetivos regimes, mas, também, as bases teleológicas e axiológicas subjacentes a cada um dos modelos de proteção social em causa e aquilo que historicamente representam e poderão representar. Estamos em crer, portanto, que é a partir de um quadro mental amplo e esclarecido que dever-se-á indagar, individual e coletivamente, a resposta à questão fundamental: CPAS ou Segurança Social?

Assim vistas as coisas, a procura da melhor resposta, em termos individuais (em caso de opção individual de regime) ou coletivos (no de integração da CPAS no RGSS), poderá, entre outras perspetivas, laborar sob dois eixos fundamentais logicamente sucessivos: a natureza conceptual e teleológica dos regimes e os meios financeiros ao seu dispor para a sua prossecução. Com este escrito propomo-nos, portanto, e em termos necessariamente breves, não fornecer uma resposta fechada ou definitiva, até porque a mesma poderá variar consoante o perfil socioeconómico e profissional do beneficiário, mas trazer alguma luz à questão fundamentalacima aduzida e contribuir com novas linhas de reflexão e discussão sobre o tema.

2. Da natureza conceptual e teleológica dos regimes[1]

Como bem ensinava o saudoso Professor Sousa Franco[2], os sistemas de proteção social tendem historicamente a distinguir-se entre três grandes modelos inspiradores: os modelos laboristas, universalistas e assistencialistas. Cada um destes blocos conceptuais de proteção social comportam em si mesmo especialidades que se refletem, em maior ou menor grau de intensidade, quer no modelo de financiamento do sistema a montante, quer, a jusante, na conformação e modelação da relação jurídica prestacional. Em termos sumaríssimos podemos sintetizar que na conceção laborista de proteção social, radicada nos velhos seguros sociais bismarckianos, o conteúdo do direito à segurança social apresenta-se como a garantia de manutenção dos rendimentos dos trabalhadores e suas famílias, na verificação dos eventos/riscos sociais legalmente tipificados que reduzam ou eliminam a respetiva capacidade para o trabalho. Por outro lado, a generalidade das prestações atribuídas por este modelo de proteção correspondem a uma percentagem das remunerações que serviram de base de incidência contributiva, isto é, trata-se de um modelo de proteção social estritamente previdencial de base sinalagmática e tributário da técnica do seguro privado. Os modelos de proteção social inspirados na conceção universalista anunciada pelo Report on Social Insurance and Allied Services do Lord Beveridge, o qual influenciou os sistemas de segurança social do pós-guerra um pouco por todo ocidente, concebem o direito à segurança social como direito subjetivo universal, independente de qualquer estatuto socioprofissional, períodos contributivos prévios ou condição económica, a um standard mínimo vital, nacionalmente definido e assegurado a todos os residentes num dado estado. Por fim, temos a conceção assistencialista que, embora sendo a mais antiga das três[3], revigorou-se nas décadas de 70 e 80 no Reino Unido pela mão do governo do Partido Conservador de Margaret Thatcher o qual aplicou severos cortes no estado social. Este modo de conceber a proteção social viveu, entre nós, uma espécie de second life com a terceira lei de bases da segurança social[4] que passou a colocar especial enfase no Sistema de Ação Social (então autonomizado). A este renascimento assistencialista não foi seguramente indiferente a doutrina social da Igreja e, em particular, do catolicismo, que influenciava as bases filosóficas do partido conservador que apoiava o Governo de então e esteve à frente do Ministério da Segurança Social e do Trabalho. Tratava-se, e trata, da ideia de subsidiariedade do Estado e do sistema de proteção social face à sociedade e, em especial, à sua unidade celular consubstanciada na família, núcleo fundamental na concretização e desenvolvimento da proteção social. Concretiza, enfim, a visão mais liberal e conservadora da função do estado em matéria de segurança social.

No que tange ao primeiro eixo de abordagem, podemos principiar pelo frequente chavão “uma CPAS mais assistencial”, o qual, embora compreensível, revela-se sintomático do desconhecimento geral em torno da matéria, tendo contribuído para soluções legislativas menos conseguidas e equivocas por um lado, e incompreensão dos beneficiários por outro. Com efeito, a CPAS é um sistema – para além do clássico esquema do seguro social laborista-bismarckiano– marcadamente assistencial. Refletindo-se esse cunho claramente em diversos momentos, contributivos e prestacionais do Regulamento, contrariamente ao regime previdencial (que de previdencial pouco mais conserva para além da denominação) aplicável aos trabalhadores independentes.

É que, há que acautelar, a expressão “assistencial”, como atrás se viu, não se reconduz a uma mera fórmula discursiva, mas encerra em si mesma um sentido próprio, técnico-conceptual e político em matéria de segurança social. Destarte, um sistema de matriz assistencialista consubstancia-se num modelo de proteção social que tem como objetivo fundamental a proteção das situações de carência ou necessidade, isto é, visa garantir recursos para os cidadãos e suas famílias viverem de acordo com um standard mínimo de rendimentos que possibilite padrões de vida mínimos em termos de dignidade humana e não, necessariamente, um sistema conferidor de elevados níveis prestacionais ou de proteção social. Ora, não é estranho, portanto, que contrariamente ao Regime dos Trabalhadores Independentes (RTI)[5] o RCPAS aparte uma importante secção do seu articulado (Secção VI) à Assistência. Esta “assistência” não se prende com uma qualquer prestação de seguro social – lógica contributiva de substituição de rendimentos perdidos -, mas uma conceção própria de proteção social que radica na ideia de estado de necessidade do interessado operacionalizada via provas de recursos – means tested – dos seus requerentes. Aliás, no caso do RCPAS podemos dizer que a ação de Assistência é duplamente testada, primeiramente na esfera do próprio sistema na medida em que as prestações assistenciais – subsídios normais e eventuais na terminologia do RCPAS – encontram-se condicionadas às disponibilidades anuais do fundo de assistência da CPAS nos termos do disposto no artigo 71.º, n. 1 “in fine” do RCPAS e, secundariamente, na esfera do requerente através da realização de uma prova de recursos que ateste o seu estado de necessidade. Trata-se da influência de uma conceção de proteção social minimalista e conservadora[6] historicamente radicada nas obras caritativas de base religiosa até ao século IXX com contornos de voluntariedade e excecionalidade – uma vez que é de vinculatividade mitigada (“conforme a disponibilidade do fundo de assistência”) – e que, de certa forma, sobrepõe-se às prestações atribuídas pelo Subsistema de Proteção Social de Cidadania[7], das quais os advogados e solicitadores são igualmente beneficiários na medida em que independem de estatuto profissional, mas de residência em território nacional.

Daí que, exemplificativamente, a Lei n.º 27-A/2020, de 24 de julho ao alterar a redação do artigo 71.º do RCPAS, criando ex novo uma prestação de assistência no valor de 1 IAS por um período máximo de 180 dias, para os beneficiários tenham uma quebra abrupta da sua atividade, no âmbito de estado de emergência, de calamidade, de contingência, de alerta ou outros casos que tornem impossível ou muito limitado o exercício da profissão, foi recebido com contestação e incompreensão pelos beneficiários desta Caixa, na medida em que fazia depender a atribuição da mesma à prova de recursos e ausência de meios prevista nos termos do disposto no artigo 72.º, nomeadamente da prova de se ter esgotado o recurso às pessoas a que se refere o artigo 2009.º do Código Civil – concretização do assinalado princípio da subsidiariedade. Vindo, posteriormente, o artigo 431.º da Lei n.º 75-B/2020 de 31 de dezembro, introduzir nova alteração à norma do artigo 71.º, no sentido da dispensa das provas de recursos e meios elencadas no artigo 72.º do Regulamento para atribuição desta prestação. Ora, sem beliscar a inquestionável bondade e justiça da medida, a verdade é que a mesma não deixa de consubstanciar-se opção meramente política e tecnicamente contraditória com a natureza e arquitetura financeira da CPAS. Pois, à exceção das prestações regulamentares de reforma, invalidez e morte, a filosofia do sistema da CPAS é assistencial e subsidiária, devendo esta atribuir subsídios que se destinem não somente à substituição de rendimentos (lógica do seguro social), mas à prevenção da situação carência e marginalidade dos seus beneficiários, a qual lógica e axiologicamente deve ser operacionalizada mediante prova de recursos e meios[8]: uma verdadeira proteção social seletiva dos mais desfavorecidos.

Mas, a dimensão assistencial do sistema CPAS não se reflete exclusivamente no modelo de prevenção de situações de carência económica e dependência dos seus inscritos, mas contamina, em maior ou menor medida, o seu esquema de proteção laborista e alguns aspetos da relação jurídica contributiva. A este respeito, é saliente aspeto a circunstância do valor do subsídio de sobrevivência variar em razão inversa dos rendimentos do titular do subsídio. É o que acontece com o cônjuge sobrevivo do beneficiário a quem o subsídio haja sido deferido, cuja taxa de formação da prestação varia anualmente entre 60% a 10% consoante o rendimento anual do titular nos termos do disposto no artigo 62.º do RCPAS[9]. Ora, não se estando perante uma verdadeira prova de recursos de acesso à prestação, como se impõe na ação e prestações assistenciais, não é menos verdade que este subsídio não deixa de incorporar um desígnio assistencial no valor da prestação derivada a atribuir ao cônjuge sobrevivo do beneficiário. Comparativamente, a pensão de sobrevivência atribuída pelo RGSS não só é totalmente independente da situação económica do seu titular, como a sua taxa de formação é, ainda[10], legal e abstratamente fixada pela lei, situando-se em 60% da pensão do beneficiário no caso do cônjuge ou unido de facto sobrevivo, isto é, consubstancia-se numa prestação estritamente contributiva e de matriz seguradora ou substitutiva de rendimentos perdidos, que não objetivamente seletiva como a atribuída pela CPAS.

Por outro lado, a herança assistencial faz-se notar também na dimensão contributiva da CPAS, concretamente no que respeita às medidas previstas nos artigos 81.º-A e 81.º-B do RCPAS, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 116/2018, de 21 de dezembro.

A especial consideração das situações de doença grave e parentalidade apresenta-se aqui de natureza subsidiária face às pessoas mais próximas do beneficiário, apenas se conferindo o direito à suspensão ou redução temporárias da obrigação contributiva se, cumulativamente, o beneficiário encontrar-se em situação de comprovada carência económica que o impossibilite do cumprimento da sua obrigação contributiva. Sendo essa situação aferida em função de uma prova de recursos e rendimentos do beneficiário e respetivo agregado familiar. Isto é, contrariamente ao que sucede no RTI, em que estas situações encontram-se, independentemente da concessão das correspetivas prestações, isentas da obrigação de contribuir nos termos do disposto no artigo 159.º, n.º 1, al. c) e d), a CPAS apenas dispensa a obrigação de contribuir em última linha e, ainda assim, descontando esses períodos na carreira contributiva do beneficiário. Além da diferente base conceptual subjacente a cada um dos sistemas – laborista-assistencialista na CPAS e laborista-universalista no RGSS -, esta destrinça tem subjacente a ideia de solidariedade de base profissional enunciada no artigo 8.º, n.º 2, al. b) da LBSS. É neste princípio enformador que baseia-se a dispensa da obrigação de contribuir aos beneficiários que se encontrem indisponíveis ou impossibilitados para trabalhar (por eventualidade legalmente tipificada) e, concomitantemente, não vejam esse período de tempo subtraído à sua carreira contributiva por força do instituto da equivalência à entrada de contribuições o qual é instrumental daquele princípio. Trata-se, enfim, de um exercício de solidariedade de todos os contribuintes (intrageracional) para com aqueles que, temporariamente, vêem-se na impossibilidade de contribuir pela verificação de um risco social coberto pelo regime.

Por sua banda, o RTI, enquanto regime contributivo do Sistema Previdencial estadual de Segurança Social não se encontra contaminado por estas linhas da conceção assistencialista de proteção social, disso sendo exemplo paradigmático o que acontece com a concessão das prestações imediatas abrangidas pelo seu âmbito de proteção material definido no artigo 141.º do CRC. Com efeito, a atribuição das prestações contributivas de parentalidade e doença encontram-se, naturalmente, sujeitas a parâmetros legais próprios do seguro social de base laborista, mas já não às condições de recursos ou meios[11]. Neste preciso conspecto podemos referir que o RTI consagra um regime estritamente previdencial e comutativo, apenas dependente de períodos mínimos contributivos, inexistência de dívida contributiva e, naturalmente, a verificação e comprovação do risco incapacitante ou gerador de impossibilidade para o trabalho.

Não obstante as assinaladas e importantes cedências ao assistencialismo, a verdade é que quer o RCPAS, quer o RGSS, e mais especificamente o seu RTI, continuam sendo regimes de inspiração predominantemente laborista, isto é, de matriz seguradora e contributiva. Esse cunho oitocentista revela-se particularmente intenso no sistema contributivo da CPAS e respetivo esquema de prestações diferidas e, por força das crescentes cedências à técnica fiscal e conceção universalista, mitigado no RGSS. Portanto, também no domínio das prestações diferidas e respetivo modelo de financiamento, os sistemas em questão preconizam distintas filosofias e unidades teleológicas. Enquanto no RCPAS preconiza-se um sistema de proteção social de base estritamente previdencial e comutativa, com fins restritos à substituição de rendimentos, o RGSS prossegue uma veia redistributiva vertical de rendimentos, importando desígnios próprios do sistema fiscal que se mostram alheios aos fins previdenciais. Dito por outras palavras, a CPAS conservou quase intacta a herança previdencial corporativa do Estado Novo, ao passo que o RGSS, de génese posterior, evoluiu no sentido de maior aproximação aos sistemas universalistas e no da importação da técnica e linguagem fiscais para o seu sistema contributivo, o que encerra a principal diferença axiológica e teológica entre os sistemas a partir da qual, em nosso entender, deverá principiar a resposta a vexata quaestio.

Ora, atualmente o campo de atuação do Sistema Previdencial do RGSS não se restringe à função meramente seguradora e substitutiva de rendimentos, porquanto encontra-se inserto no âmbito das políticas públicas estaduais de diminuição de desigualdades, redistribuição de rendimentos e de estabilização macroeconómica keynesiana, sendo instrumento paralelo ao sistema fiscal na concretização do comando constitucional do artigo 81.º, al. a) e b). Essa redistribuição não opera, como no imposto sobre o rendimento pessoal, através de taxas progressivas, mas pela atribuição taxas de formação das prestações diferidas (pensões de velhice, invalidez e sobrevivência) regressivas por referência à remuneração de referência que serve de base de cálculo às pensões nos termos do disposto no artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio e subsequentes alterações[12]. Sem adentrar a seara estritamente técnica, até porque não serve o propósito deste escrito, a taxa fixa de formação anual da pensão da CPAS é de 2%, enquanto a do RGSS é regressivamente variável por referência à remuneração de referência entre 2,3% e 2%. Assim, potencialmente, para uma carreira contributiva completa de 40 anos, um beneficiário com parcos recursos poderá lograr alcançar uma taxa bruta de substituição da remuneração de referência de 92%[13], ao passo que um beneficiário com elevados rendimentos e uma carreira igualmente longa não ultrapassará a taxa legal de substituição de 80%[14].  Em termos assumidamente sintéticos e conceptuais, quer isto dizer que o RGSS atribui progressivamente mais a quem menos pode e progressivamente menos a quem mais pode, contrariamente ao esquema de pensões do RCPAS que preconiza uma lógica de solidariedade meramente horizontal e intergeracional (própria dos regimes de repartição financeira como os presentes) ao atribuir pensões de montante diretamente proporcional às respetivas bases de incidência contributiva históricas do beneficiário – a taxa anual de formação de pensão de reforma da CPAS fixa-se em 2%. Aqui reside a pedra angular da diferença estrutural entre os sistemas, a operatividade do princípio rawlsiano da diferenciação positiva cuja densificação normativa encontra-se nos artigos 10.º e 62.º da LBSS. Trata-se de uma seletividade material, que não pessoal, na medida em que apenas respeita à modulação do valor das prestações em função dos rendimentos e carreira contributiva dos seus titulares e não á sua própria concessão.

Em contrassenso com a ideia de igualdade material e vertical, o sistema de prestações diferidas da CPAS atua numa lógica de igualdade meramente formal e horizontal, sendo fiel, portanto, à sua génese estritamente previdencial. Pese embora o modelo de gestão financeira da CPAS tenha evoluído da capitalização pura para a repartição financeira[15], com as vantagens e desvantagens em matéria da estrutura demográfica da população segurada, conservou em larga medida a sua natureza seguradora e puramente comutativa na arquitetura conjunta dos seus sistemas contributivo e de seguro social[16]. No sistema contributivo na medida em que a obrigação contributiva encontra-se distribuída por escalões de remuneração convencionais abstratamente fixadas e opcionais a partir do 5.º escalão contributivo, sem concessões ao princípio da capacidade contributiva e ao princípio do rendimento real por um lado (todos são chamados a uma obrigação contributiva mínima quantitativamente igual, mas qualitativamente diferente), e, no sistema de seguro social, pela ausência de mecanismos de solidariedade intrageracional, ou seja, canais de redistribuição de rendimentos entre indivíduos de uma mesma geração. Contrariamente ao seu esquema de pensões, o sistema contributivo da CPAS não é considerado numa ótica de tributação proporcional, consubstanciando-se num tributo de quota fixa mínima, cuja definição da taxa contributiva reconduz-se primacialmente à tecnologia do risco, de acordo com a probabilidade da ocorrência dos riscos e eventualidades legalmente tipificadas: é a técnica atuarial.

Diversamente, o RTI prevê um sistema contributivo indexado a rendimentos reais históricos, trimestrais ou anuais[17], com limites mínimos e máximo contributivos. A taxa contributiva encontra-se, aqui, desde 2018, fixada em 21,4%[18] sendo, portanto, substancialmente mais reduzida que a taxa contributiva global do regime dos trabalhadores por conta de outrem (34,75%). O diferencial fica a dever-se, naturalmente, ao âmbito material de proteção mais reduzido do RTI mas, e para o que aqui importa, à opção política de desonerar contributivamente os trabalhadores independentes[19], por definição com maiores oscilações de rendimentos e riscos inerentes à sua atividade, operando, por essa via e de modo mais ou menos dissimulado, a um exercício de solidariedade de base laboral entre o regime dos trabalhadores por conta de outrem, cujo superior percentil contributivo é repartido entre a entidade empregadora e o trabalhador, e os beneficiários enquadrados no RTI[20].

3. O financiamento e modelamento das prestações

Abordado de sintético modo o conceito e finalidades prosseguidas pelos sistemas, bem como assim seus principais e distintos reflexos nos respetivos regimes, importa conhecer os meios de financiamento de que cada um dispõe para a concretização dos seus [nem sempre coincidentes] fins.

Não revestindo este tema uma especialidade do RTI, mas do Sistema Previdencial que integra como um todo, podemos dizer que em matéria de gestão e receitas financeiras o sistema público estadual de pensões apresenta uma malha normativa complexa e uma superior diversificação de fontes de finaciamento. Aliás, a este respeito não será demasiada ousadia dizer que o comando do artigo 54.º da LBSS, segundo o qual o sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado (por contribuições e quotizações), tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações, é pouco mais que um i wish, não só de difícil alcance, como conscientemente contrariado em diversos momentos pelo legislador. Em primeiro lugar, porque além da já referida solidariedade de base profissional, no sistema previdencial atua, também, a solidariedade de base nacional que consubstancia a transferência de rendimentos entre cidadãos e pessoas jurídicas para os beneficiários cujas carreiras contributivas não permitam, por exemplo, atingir um valor mínimo de pensão, introduzindo, assim, um cunho universalista ao sistema previdencial. É o que designadamente sucede com o financiamento das pensões mínimas atribuídas aos beneficiários pelo sistema previdencial que, não atingindo o valor mínimo legalmente fixado e anualmente atualizado, veem esse valor garantido através da concessão de um complemento social cujo valor corresponde à diferença entre o valor mínimo garantido e o valor da pensão estatutária ou regulamentar[21]. Ou, por exemplo, com o suporte financeiro conferido a alguns regimes especiais de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice como o de situação de desemprego involuntário de longa duração entre outros. Ora, quer no caso da garantia de valores prestacionais mínimos, quer no dos regimes de antecipação da idade de reforma previstos no artigo 20.º, n.º 1, al. c), d) e e) do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, o financiamento destas medidas é, nos termos do disposto no artigo 11.º, n.º 1, al. a) e e) do Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de novembro, suportado pelo Subsistema de Solidariedade da Segurança Social, ou seja, indiretamente através do esforço fiscal de toda a sociedade.

              Em termos conceptuais sumários podemos resumir que o sistema previdencial estadual é fundamentalmente, mas não só, financiando pelas contribuições das entidades empregadoras e trabalhadores (80% em termos médios nos últimos dez anos) e pelas transferências diretas do Orçamento do Estado destinadas a cobrir os défices correntes do sistema de repartição nos termos prescritos na LBSS (representando em termos médios cerca de 3,4% do peso nas receitas totais do sistema de previdência nos últimos 10 anos). Mas, quanto a nós, o que é verdadeiramente de salientar é que o sistema previdencial estadual é, e tem vindo a ser, duplamente financiado pelo esforço fiscal nacional. Isto acontece porque, além das assinaladas transferências diretas do Orçamento do Estado, os saldos positivos anuais do Sistema de Proteção Social de Cidadania, financiado diretamente pelas receitas fiscais, são transferidos para o Sistema Previdencial de repartição, aumentando-se assim artificialmente as transferências fiscais do Orçamento do Estado[22].  Esta estratégia de sobre orçamentação do Sistema de Proteção Social de Cidadania tem vindo a ser frequente nos últimos anos, pelo que a solidariedade nacional tem sido duplamente convocada a suportar os desequilíbrios financeiros do sistema estadual de pensões, o que, como sabemos, não acontece com a CPAS. Ademais, não somente o Sistema Previdencial de repartição tem sido beneficiário da solidariedade nacional, como igualmente o Sistema Previdencial de capitalização, corporizado no FEFSS, tem vindo ser crescentemente recetor de receitas fiscais consignadas como sendo as provenientes do Adicional ao IMI e, mais recentemente, de uma parcela de 2% da coleta nacional do IRC, transitoriamente transferidos para o sistema de repartição em 2021, por forma a mitigar o impacto da crise pandémica na receita contributiva e despesa adicional com prestações de apoio às famílias e empresas.

              Por sua banda, o sistema da CPAS encontra-se arredado deste mecanismo redistributivo de rendimentos, quer seja numa lógica intra sistema de base profissional, quer seja de base nacional. Este sistema é sim, atualmente, essencialmente autofinanciando pelas contribuições dos seus beneficiários e pelos rendimentos derivados da acumulação e capitalização de estabilização consubstanciado no Fundo de Garantia. Razão essencial pela qual, ao contrário do passado, o atual RCPAS não garante valores mínimos prestacionais legais ou regimes especiais de antecipação da idade de reforma com ou sem redução no respetivo valor, uma vez que não dispõe de suporte financeiro extraordinário para o efeito. No que concerne ao financiamento das prestações diferidas podemos, portanto, dizer que o mesmo consiste numa base de solidariedade intergeracional, na qual são os atuais contribuintes a suportar o pagamento das prestações dos atuais pensionistas como acontece no RGSS, mas de modo individualista na exata medida em que a pensão de reforma é apurada com base numa taxa de formação fixa, consistindo a mesma, necessariamente, numa relação proporcional direta[23] com remuneração de referência histórica do beneficiário. Relativamente às prestações diferidas atribuídas pelo RGSS, além de serem financiadas pela atual geração contribuinte na mesma lógica pay-as-you-go, o seu financiamento comporta uma finalidade extra-previdencial que confere uma matriz socializante e de solidariedade vertical. Os contribuintes do sistema previdencial estadual encontram-se adstritos a participar no esforço de correção de desigualdades na distribuição de riqueza e do rendimento postulado no artigo 81.º, al. a) e b) da Constituição, através de contribuições tendencialmente proporcionais[24] ao seu rendimento, mas cujas taxas de formação das prestações são regressivas relativamente aos rendimentos registados na carreira contributiva. Ora, entre outras razões, desde logo o próprio modelo contributivo, esta dimensão solidarística permite o alcance de pensões de velhice de valor significativamente mais elevado que as atribuídas pela CPAS para idênticos valores contributivos, conforme demonstramos e explicamos com detalhe no nosso livro “O Regime da CPAS e o Regime dos Trabalhadores Independentes – Notas práticas sobre sistemas contributivos e prestações diferidas”.

4. Considerações finais

Assim, de breve e sintético modo analisadas as distintas conceções de proteção social e suas principais implicações no desenho das relações jurídicas contributivas e prestacionais preconizadas pelos sistemas, podemos dizer que, seja em termos individuais (caso a Assembleia da República aprove as pretensões dos beneficiários da CPAS), seja em termos coletivos (venha-se a decidir pela integração da CPAS no RGSS), o que está em causa é a escolha ou transição entre um sistema de proteção social conservador e um sistema de pendor socializante.

Pelo que não estranhar-se-á que para alguns grupos de beneficiários poderá revelar-se interessante a permanência no atual regime da CPAS, na medida em que sua condição socioeconómica permite-lhes, por um lado, beneficiar de uma verdadeira liberdade de escolha no que concerne ao escalão de obrigação contributiva mensal e correspetivo investimento da pensão de reforma e/ou a livre e individual gestão do excedente do rendimento disponível sobre a obrigação contributiva. Isto é, configura uma verdadeira liberdade de gestão da carreira contributiva se, e na medida em que, possuam um nível de rendimentos substancialmente superior ao correspondente à remuneração convencional do 5.º escalão contributivo. No entanto, e por força do espírito assistencialista deste sistema, muito dificilmente lograrão obter o mesmo nível, quantitativo e qualitativo, de proteção social ao conferido pelo RGSS, designadamente nas eventualidades da doença, parentalidade ou dependência económica e outros infortúnios da lotaria que é a vida. Isto deve-se, não somente à reduzida dimensão do universo de beneficiários da CPAS[25], mas pela própria forma como o sistema encontra-se desenhado e pelo seu adn assistencial, o qual implica uma ação protetora subsidiária e numa lógica de emergência social ou situação de carência do beneficiário[26]. Esta lógica de atuação subsidiária acaba, como vimos, em maior ou menor grau, por contaminar o seu sistema contributivo e, consequentemente, o esquema de prestações de seguro social, designadamente das pensões de velhice, invalidez e de sobrevivência. Para outros beneficiários, aparentemente a maioria, a ideia de uma maior socialização do risco e de verticalização da ação protetora e respetivo financiamento, como acontece no RGSS, em detrimento da liberdade na gestão da carreira contributiva (obrigatoriamente indexada aos rendimentos do beneficiário), além da superior aderência à noção de justiça social, permitirá a moderação do seu esforço contributivo sem que à mesma corresponda uma direta e imediata redução dos valores prestacionais por força dos mencionados mecanismos da solidariedade laboral e nacional. Por outro lado, a conceção laborista é extensiva às demais prestações imediatas atribuídas pelo RGSS, encontrando-se o acesso às mesmas independente de prova de recursos ou de teste de meios, mas apenas da verificação das eventualidades previstas e do cumprimento dos períodos contributivos mínimos.

Em termos conceptuais suficientemente amplos, podemos concluir que é a natureza mais impositiva e menos libertária do sistema contributivo[27] do RTI que possibilita, a jusante, mecanismos de correção da distribuição primária de rendimentos ocasionada pela posição inicial de cada indivíduo (origem social, estrutura genética, capacidades físicas, etc.). Trata-se, em certa medida, da abordagem normativista do rawlsianismo do bem-estar social, que não se basta com a igualdade de oportunidades legalmente definidas (igualdade horizontal), mas que reclama, ainda, uma discriminação positiva em relação a determinados grupos de indivíduos mais desfavorecidos pela distribuição primária – determinada por causas naturais e pela situação patrimonial e social dos seus antecessores familiares – (igualdade vertical).

Em suma, a procura da melhor resposta à questão que serve de mote ao texto discorrido, sempre terá como pano de fundo o binómio ideológico liberal-social transposto na prática pelo confronto liberdade-equidade, o qual, naturalmente, encontrará diferentes concretizações utilitaristas e ao nível da justiça social, as quais deverão os beneficiários ajuizar e tempestivamente compreender.

Artigo redigido segundo o novo acordo ortográfico.

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[1] Sublinhe-se que, aqui, abordamos a natureza dos regimes de cada um dos sistemas, o que é diferente de falar da natureza das instituições que procedem à sua gestão – CPAS e Instituto da Segurança Social, I.P.

[2] Cfr. FRANCO, A. L. Sousa, Finanças do Sector Público – Introdução aos Subsectores Institucionais, AAFDL Editora, Lisboa, 2003, página 52.

[3] Remonta às obras caritativas de base essencialmente religiosa na Idade Média.

[4] Aprovada pela Lei n.º 38/2002, de 20 de dezembro.

[5] As prestações e ação social encontram-se a cargo dos Subsistemas de Ação Social e, em parte, de Solidariedade do Sistema de Proteção Social de Cidadania da Segurança Social portuguesa, financiadas pelo esforço fiscal nacional.

[6] Conceção de segurança social adotada pela Constituição de 1911, nos termos da qual no seu artigo 39.º, n.º 3 se reconhecido direito à assistência pública – isto é, a uma atividade discricionária supletiva e ocasional do Estado destinada a fazer face a situações extremas de carência. Com interesse a este propositivo Vide SOUSA FRANCO, António L., Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012, página 175.

[7] Sobre a duplicação de proteção e zonas brancas sem proteção do sistema parcelar da previdencial social do Estado Novo, da qual a CPAS é única herdeira, veja-se Vide SOUSA FRANCO, António L., Finanças Públicas e Direito Financeiro, Volume I, 4.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012, página 177.

[8] Além do recurso à assistência das pessoas mais próximas do beneficiário.

[9] Com outro desenvolvimento sobre este aspeto Vide o nosso CARDOSO, Cláudio, O Regime da CPAS e o Regime dos Trabalhadores Independentes – Notas práticas sobre sistemas contributivos e prestações diferidas, Almedina, Coimbra, 2021, páginas 196 e seguintes.

[10] Dizemos “ainda” porque já se debateu no passado, nomeadamente aquando do projeto da atual Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), condicionar a sua concessão ou a modulação do seu valor a um means tested.

[11] No RTI as prestações imediatas encontram-se, todavia, condicionadas a situação contributiva regularizada nos termos do disposto no artigo 217.º do CRC.

[12] Com especial interesse e desenvolvimento técnico e dogmático a este respeito Vide os nossos CARDOSO, Cláudio, O Regime da CPAS e o Regime dos Trabalhadores Independentes – Notas práticas sobre sistemas contributivos e prestações diferidas, Almedina, Coimbra, 2021 e CARDOSO, Cláudio, A segurança social dos trabalhadores independentes e dos advogados e solicitadores – Algumas reflexões In Segurança Social – Sistema, Proteção, Solidariedade e Sustentabilidade, Coord. CAMPINO, Jorge, AMARO, Nuno Monteiro e COSTA, Suzana Fernandes da, AAFDL Editora, Lisboa, 2020.

[13] Antes de incidência fiscal.

[14] A taxa efetiva de substituição da CPAS incorporará, ainda, o efeito redutor da aplicação universal do fator de sustentabilidade previsto pelo RCPAS.

[15] Embora com importantes componentes de capitalização de estabilização financeira, como o Fundo de Garantia imposto pelo artigo 91.º do RCPAS.

[16] Com a expressão “seguro social” referimo-nos, neste contexto, às prestações diferidas de reforma, invalidez e sobrevivência, porquanto a CPAS não prevê atribuição de prestações imediatas de doença, parentalidade e desemprego de natureza coativa. Prevê, outrossim, benefícios de apoio à parentalidade e assistência médica fixados por regulamento administrativo aprovado pela Direção da CPAS e seguros coletivos privados de proteção de rendimentos em situação de doença.

[17] Conforme o trabalhador encontre-se no regime simplificado ou da contabilidade organizada em sede do IRS, respetivamente.

[18] Trata-se da taxa contributiva nominal, porquanto a taxa contributiva efetiva situa-se na maioria das situações em 14,98%. Com outro desenvolvimento sobre esta matéria Vide uma vez mais o nosso “O Regime da CPAS e o Regime dos Trabalhadores Independentes”.

[19] Com efeito, desde a publicação do Decreto-Lei n.º 2/2018, de 9 de janeiro que reformulou o RTI que deixou de ser tecnicamente possível de desagregar a taxa contributiva aplicável aos trabalhadores independentes por referência à taxa contributiva global, como sucedia até então. Trata-se, em nosso ver, da utilização, da autorização concedida ao legislador ordinário pelo artigo 57.º, n.º 3 in fine da LBSS no preciso sentido de adequar a taxa contributiva à especificidade dos beneficiários, uma vez que não existiu uma redução do custo técnico das eventualidades protegidas pelo regime, pelo contrário.

[20] Este exercício de solidariedade não consubstancia uma inovação do Decreto-Lei n.º 2/2018, de 9 de janeiro, porquanto o Decreto-Lei n.º 367/2007, de 2 de novembro já previa a consignação de uma parcela entre 2 e 4% das quotizações dos trabalhadores por conta de outrem ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social o qual visa garantir o equilíbrio financeiro do sistema previdencial globalmente considerado.

[21] Não falamos aqui das pensões sociais de velhice que são integralmente suportadas pelo Subsistema de Solidariedade e, como tal, financiadas pelo esforço de solidariedade nacional.

[22] Com interesse a este propósito Vide COELHO, Miguel Teixeira, Segurança Social – Passado, Presente e Futuro, Vida Económica, Porto, 2019, página 75.

[23] Mesmo após a aplicação do fator de sustentabilidade vigente no ano do requerimento da pensão.

[24] Tendencialmente, porque o RTI prevê tetos máximos e mínimos contributivos.

[25] Com os sérios riscos que isso comporta num regime de repartição financeira fechado a dois grupos profissionais.

[26] Referimo-nos, relembramos, às prestações legalmente fixadas pelo Regulamento da CPAS, e não aos demais benefícios avulsos e seguros de grupo atribuídos numa lógica complementar e voluntariamente aprovados e contratados ou extintos, consoante os casos, pela Direção da CPAS.

[27] Sem esquecer os mecanismos de solidariedade nacional.