João Abreu de Faria Bilhim
Professor Visitante da Universidade de Brasília (UnB) e jubilado da Universidade de Lisboa. Professor Catedrático do ISCSP – Administração Pública e Gestão de Recursos Humanos. Foi também Responsável de Recursos Humanos da Direcção Regional de Correios de Lisboa. Presidiu à CReSAP – Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública. Autor de nove livros uma dezena de capítulos e de duas dezenas de artigos científicos (link).
Nesta peça, baseada no artigo com idêntico título (link), publicado nos Cadernos Gestão Pública e Cidadania, em maio de 2021, apresentam-se as principais reformas administrativas implementadas em Portugal nos últimos vinte anos (2000-2020).
XV Governo Constitucional
Este foi um governo de centro-direita, que tomou posse a 6 de abril de 2002 e iniciou funções sob o desígnio das reformas. Essas ideias de reforma, que procuravam aproximar a administração pública da privada, acabaram por provocar uma onda de choque entre duas racionalidades: a jurídica, de matriz europeia continental, modelo francês e a gestão por objetivos de base anglo-saxónica.
| Atributos | Jurídica | Gestão/técnica |
| Legitimidade | Lei, norma, regulamento | Eficiência, eficácia, qualidade |
| Primazia | Meios | Fins |
| Prioridade | Estabilidade | Mudança |
| Organização | Vive para si | Vive para os cidadãos |
| Autoridade | Topo/base | Negociação |
| Controlo | Cibernético | Melhoria contínua |
Bilhim, 2008, p. 287.
A gestão por objetivos na Administração Pública Portuguesa ganhou expressão jurídica na Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2004, de 11 de março de 2004.
Em matéria de organização e alteração de estruturas, o Governo pouco mexeu. Destacou-se com a reforma dos institutos públicos através da publicação da sua lei-quadro (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro) e com o estabelecimento de princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração direta do Estado. (Lei, n.º 4 /2004 de 15 de janeiro de 2004).
No entanto, intensificou o que ficou conhecido por “agencificação da Administração Portuguesa”. A Agência, conceito oriundo da tradição administrativa anglo-saxónica, difundido pela nova gestão pública, é uma organização responsável pela execução de tarefas, numa organização de perfil único, que dispõe de autonomia de gestão, sendo controladas pelo governo com base nos resultados.
Por isso, este governo tentou enquadrar legalmente as iniciativas de especialização/desregularização da estrutural tradicional da Administração Central do Estado, feitas até aí sob a forma de criação de institutos públicos com autonomia administrativa e financeira, que correspondera a um estratagema destinado a dar maiores graus de liberdade aos seus gestores, nomeadamente aumento de vencimento e regalias, mas fugiam ao controlo direto da Direção-geral do Orçamento. O modelo de Administração Profissional caracterizava-se por adotar estruturas centralizadas com organizações integradas através da hierarquia.
Acresce que o Governo publicou um pacote de legislação destinado a alterar o sistema de avaliação de desempenho da Administração Pública, que fora introduzido, nos anos oitenta do século XX, pelo Decreto Regulamentar n.º 44-B/83, de 1 de junho. Com a Lei n.º 10/2004, de 22 de março, é criado o Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública (SIADAP). Esta foi a segunda reforma mais importante deste Governo.
Este diploma legal revisita o Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de junho, em que fora esboçado um conjunto de princípios inovadores na cultura da Administração. Aconteceu, no entanto que a dimensão burocrática acabou por sufocar a bondade dos princípios enunciados – eficiência, eficácia, produtividade e mérito -, contidos no corpo desse mesmo diploma. Tais princípios são resgatados neste novo diploma, por iniciativa do Governo de Durão Barroso, com a mesma orientação política do Governo Cavaco Silva.
Quanto aos Recursos humanos, foi aprovado o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado (Lei n.º 2/2004). Em 1989, a estrutura dirigente da Administração Pública fora separada por dois níveis – nível superior e intermédio, e em 1999 os dirigentes intermédios passaram a ser selecionados através de concurso, cujo universo de recrutamento está limitado a candidatos com vínculo à Administração. Ocorrera a separação entre nível superior e intermédio, a proibição das promoções automáticas e a formação obrigatória para os dirigentes em gestão por objetivos.
XVII Governo Constitucional
Trata-se de um governo do Partido Socialista (centro-esquerda), que inicia funções a 12 de março de 2005.
Pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 124/2005, o Governo criou o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), com os seguintes objetivos: modernizar e racionalizar a Administração Central; melhorar a qualidade de serviços prestados pela Administração aos cidadãos, empresas e comunidades; colocar a Administração Central mais próxima e dialogante com o cidadão.
Para atingir os seus objetivos, o PRACE estabeleceu as seguintes linhas estratégicas de ação: reestruturar/racionalizar a Administração Direta e Indireta em função das missões dos ministérios e respetivas entidades, e do programa de governo; reforçar as funções estratégicas, estudo e avaliação/controlo de resultados de apoio à governação; reforçar as funções normativa, reguladora e fiscalizadora do Estado; racionalizar, e eventualmente externalizar, as funções produtivas e de prestação de serviços; desenvolver serviços partilhados, de nível ministerial ou interministerial, de forma a reduzir estruturas e processos redundantes; flexibilizar, desburocratizar e aumentar a comunicação horizontal e vertical através da redução de cadeias de comando e criação de estruturas horizontais e matriciais de projeto e forte recurso a tecnologias de informação e comunicação; clarificar e uniformizar as funções da Administração Direta do Estado de nível regional, de acordo com o modelo NUTS II; reforçar a proximidade aos cidadãos, quer através de processos de desconcentração e descentralização físicas, quer através de novos canais de comunicação e prestação de serviços (Call-centers, Internet, contratualização local de serviços), bem como desenvolver, numa lógica de one-stop-shopping, soluções estruturais que possibilitem respostas globais, num só momento, aos cidadãos (balcões únicos Multisserviços).
No Relatório final, a Comissão Técnica do PRACE escreve: “(…) do PRACE resultou uma redução superior a 30% do número de organismos e respetivas estruturas internas na Administração Central: superior a 180 ao nível das Macroestrutura; superior a 1000 ao nível das Microestrutura formais”. Esta redução foi possível porque o ordenamento jurídico, constante da Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações (Lei n.º 12-A/2008) e a Lei do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 59/2008), permite a mobilidade de trabalhadores entre instituições públicas. Acresce que essa extinção aconteceu por recurso à fusão de organismos e não por recurso à figura jurídica do despedimento. No entanto, muitos trabalhadores com idades em situação de aposentação ou pré-aposentação, por não estarem disponíveis a mudar de instituição por força da mobilidade ou da fusão, acabaram por se aposentar.
Outra área importante de reforma foi introduzida com o Simplex, política de modernização que enraíza inovação e simplificação na Administração Pública. O Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa operou transversalmente a toda a Administração Central do Estado, e foi o grande protagonista da desmaterialização e inovação em matéria de processos e procedimentos. Este, provavelmente, foi o programa de reforma que mais impacte teve junto do cidadão.
A descentralização de atribuições e competências da Administração Central do Estado para os municípios ocupou igualmente um espaço importante no programa de reformas.
Com a publicação da Lei 66-B/2007, o Governo revê a Lei n.º 10/2004, de 22 de março do XV Governo sobre o SIADAP. No SIADAP, verifica-se claramente uma descentração da preocupação regulamentar/processual/formal, que marcava a Administração Pública tradicional, para se valorizar a introdução de novos valores, entre os quais se destaca a orientação para os resultados e a promoção da qualidade de serviço.
O SIADAP articula -se com o sistema de planeamento de cada ministério, formando uma ferramenta de avaliação do cumprimento dos objetivos estratégicos e planos de atividades, baseada em indicadores de medida dos resultados a obter pelos serviços, articulando-se ainda com o ciclo de gestão de cada serviço. Lembra-se que o processo implica a avaliação 360 graus – inferior, horizontal e superior – com os dirigentes de topo também a ser avaliados. Outrossim, este sistema inclui a avaliação, não apenas de quem trabalha e dirige, mas igualmente do organismo, que por isso se intitula “integrado”.
Em matéria de recursos humanos, o XVII Governo Constitucional, com a publicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, revogou 55 diplomas legais, sendo o mais antigo o Decreto n.º 16 563, de 2 de março de 1929. Portugal, com a publicação da Lei de Vínculos Carreiras e Remunerações (LVCR) em 2008 e, posteriormente, com a Lei do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (LCTFP), rompeu com a tradição secular de que todo o servidor/funcionário estava sujeito ao regime da nomeação e não do contrato. Em Portugal apenas os titulares de funções de autoridade e soberania continuam em tal regime.
Outra reforma importante foi a aprovação do regime de trabalhado em funções públicas – Lei n.º 59/2008 de 11, de setembro, que aproximou o contratado ao regime de contrato comum de trabalho, típico do setor privado, embora com certas ressalvas.
Nesta reforma, restabeleceu-se a relação entre gestão de recursos humanos e gestão orçamental, funções tradicionalmente sem grande interligação nas administrações burocratizadas, e alterou-se o conceito de quadro de pessoal.
A estrutura de carreiras concretizada pelo Decreto-Lei n.º 121/2008 de 11 de julho foi outra iniciativa importante. Em Portugal, até 2008, havia 1736 carreiras, tendo passado para 3 carreiras do regime geral, com a publicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR).
O Estatuto dos Dirigentes e em especial os cargos de direção superior sofreram uma radical mudança. Em Portugal, o procedimento concursal era obrigatório para o preenchimento de qualquer cargo da Administração Central do Estado de nível intermédio desde 1999. Com este Governo, os titulares de cargos de direção superior passaram a cessar funções com a queda do Governo, sendo equiparados a cargos políticos.
A capacitação ou formação dos dirigentes foi igualmente objeto de importante reforma. Por fim, mas não menos importante para uma gestão racional da força de trabalho, foi a aprovação da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, que estabeleceu o regime comum de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração Pública. Este foi o Governo mais reformista do período em análise.
XIX Governo Constitucional
É um governo politicamente de centro-direita que substitui um governo do Partido Socialista e inicia funções a 20 de junho de 2011. Este Governo tem a dura missão de implementar o programa de austeridade imposto pela Troika, com o propósito de evitar a banca rota de Portugal, dado a enorme gravidade dos desequilíbrios das finanças públicas.
Para o XIX Governo são objetivos da política orçamental, por imposição da Troika: a redução do défice das Administrações Públicas para menos de 10.068 milhões de euros, equivalente a 5,9% do PIB, baseado nas projeções, em 2011, para 7 645 milhões de euros (4,5% do PIB) em 2012 e para 5 224 milhões de euros (3,0% do PIB) em 2013; trazer o rácio dívida pública/PIB para uma trajetória descendente a partir de 2013, que iria atingir 131,4 do PIB.
O Governo comprometeu-se a: i) reduzir o número de serviços; ii) criar um serviço único tributário e promover serviços partilhados entre as diferentes áreas da Administração Pública; iii) reorganizar as administrações local e regional e a prestação de serviços da administração central a nível local; iv) avaliar a eficiência e eficácia (value for money) dos diversos serviços públicos; v) promover a mobilidade dos trabalhadores nas administrações central, regional e local; vi) reduzir as transferências do Estado para Serviços e Fundos Autónomos; vii) rever as políticas remuneratórias e as prestações acessórias (fringe benefits); viii) reduzir subsídios a produtores privados de bens e serviços; xix) desenvolver um plano de consolidação para reorganizar os 308 municípios e 4 259 freguesias, reduzindo significativamente o número destas entidades.
Neste contexto, o Governo aprovou, no dia 20 de julho, o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC), em 2011. O resultado obtido apontou para uma significativa extinção e racionalização de órgãos e serviços do Estado, traduzidas numa redução da ordem de 40% de estruturas de nível superior da administração direta e indireta.
Neste contexto, refira-se também a revisão da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (Decreto-Lei n.º 5/2012, de 17 de janeiro); a criação de mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente, para o regime fundacional em Portugal através da Lei-Quadro das Fundações (Lei nº 24/2012, de 9 de julho); a definição das entidades reguladoras e enquadramento uniforme de suas atividades através de uma Lei-Quadro das entidades independentes (Lei n. º 67/2013, de 28 de agosto), bem como a simplificação das regras de fixação de unidades orgânicas flexíveis e de estruturas matriciais de serviços da AP (DL n.º 116/2011, 5/12).
O Governo procedeu à revisão da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro, procurando a simplificação de procedimento enquanto as consequências da avaliação estiverem suspensas, ou seja, enquanto a promoção e os prémios com base no bom desempenho estiverem suspensos devido à situação de emergência financeira.
Quanto a gestão de recursos humanos, a Troika, no seu memorando de entendimento, obrigava o Estado a limitar admissões de pessoal na administração pública para obter decréscimos anuais em 2012‐2014 de 1% por ano na administração central e de 2% nas administrações local e regional. Assim. o Governo seguiu uma política de recrutamento restritiva e sujeita a rigoroso controlo, tendo conseguido menos 3,6% em 2011 e menos 8,7% no período em dez/11- set/13. Houve ainda uma redução de contratos a termo (~50%).
Em termos de cargos dirigentes, foi alcançada uma redução na ordem dos 27%, traduzindo, em valor absoluto, a eliminação de 1 711 cargos de direção superior e intermédia, cujos titulares regressaram à sua carreira de origem. Foram congelados todos os salários no sector público, em termos nominais, entre 2012 e 2015, e limitadas as promoções. Foi ainda reduzido o custo orçamental global com sistemas de saúde dos trabalhadores em funções públicas, além de se ter verificado a racionalização e o ajustamento das remunerações e regalias dos cargos da administração indireta, incluindo sector empresarial do Estado, às condições económicas do país e das próprias entidades públicas.
Foi aplicada uma taxa que, em certos casos, poderia atingir os 20% do salário, a vigorar apenas neste período de crise, como contributo para o equilíbrio das finanças públicas; introduzidas regras para facilitar e incentivar movimentações entre serviços da administração (Leis do OE 2012 e do OE 2013); substituído o regime de mobilidade especial por sistema de requalificação para apoio à reestruturação de serviços através de formação (12 meses) a trabalhadores e a promoção da recolocação através da entidade gestora (INA); incluídas regras que facilitam e incentivam movimentações voluntárias; estabelecidos instrumentos de flexibilização na organização dos tempos de trabalho; adaptabilidade grupal, bem como a criação de um banco de horas individual e grupal (Lei nº 66/2012).
Os regimes jurídicos laborais do setor público foram simplificados através da alteração da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) e A LTFP seguiu a sistemática do Código do Trabalho (CT), revogando 10 diplomas legais, que no seu conjunto contêm perto de 1300 artigos, para cerca de 400 artigos concentrados e articulados numa única lei.
Foi feita a convergência do Regime de Proteção Social dos funcionários públicos com o Regime Geral da Segurança Social e à convergência dos sistemas de pensões da Caixa Geral de Aposentações com o Regime Geral da Segurança Social (RGSS). E procedeu-se à transferência dos fundos de pensões autónomos da banca para a Segurança Social no final de 2011.
Foi revisto o Estatuto do Pessoal Dirigente (Lei 64/2011, de 22 de dezembro) e do Estatuto do Gestor Público (Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro). Destas revisões realçam-se os seguintes aspetos: criação da Comissão de Recrutamento e Seleção da Administração Pública (CReSAP), com competências para, através de procedimento concursal, selecionar os dirigentes de topo da Administração direta e indireta, e dar pareceres de adequação sobre as designações de gestores públicos com base no mérito.
A Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP) em Portugal, como entidade administrativa independente, não pede nem recebe orientações dos Governos na prossecução dos seus fins (artigo 5.º da Lei n.º 64/2011, de 22 de dezembro). Os cargos de direção superior são em regime de comissão de serviço, por períodos de 5 anos, num máximo de 10 anos consecutivos, deixando a mudança de Governo de ser causa de cessação de mandato.
Conclusão
As principais reformas efetuadas em Portugal nos vinte anos em apreço são as identificadas na tabela abaixo e descritas no corpo do texto.
| Governos | Organização | Medição de desempenho | Recursos humanos |
| XV | reforma dos institutos públicos; normas para organização da administração direta do Estado; agencificação | Gestão por objetivos;(SIADAP) | estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, |
| XVII | PRACE, Simplex. | Alteração do SIADAP. | (LVCR), (LCTFP), capacitação para dirigentes, Redução de carreiras, mobilidade, |
| XIX | PREMAC, Lei-Quadro dos Institutos Públicos, Lei-Quadro das Fundações, Lei-Quadro das entidades independentes | revisão da Lei n.º 66-B/2007 | Criação da CReSAP. Estatuto do Gestor Público, equiparação de regimes de segurança social público e privado, Taxa até 20% do salário a vigorar no período de crise, transferência de fundos de pensões autónomos para a Segurança Social |
No entanto, o sucesso das reformas, embora importante, não foi tão impactante quanto o teria sido se as mesmas tivessem sido introduzidas numa cultura administrativa de matriz anglo-saxónica ou weberiana do Centro e do Norte da Europa. A cultura administrativa do Sul da Europa – França, Espanha, Itália, Portugal, Grécia – encontra-se marcada pela matriz napoleónica, essencialmente jurídica.
As reformas da Administração em Portugal, por mais bem-intencionado que tenha sido o seu desenho, sempre estiveram ameaçadas pela matriz cultural jurídica e napoleónica.
Outra explicação para que não tenha sido maior o sucesso da CReSAP e da introdução obrigatória da seleção dos dirigentes intermédios por concurso pode andar associada ao patrimonialismo dos “ofícios”.
Portugal é um país pequeno, de pouco mais de dez milhões de habitantes, cuja sociedade está culturalmente habituada a viver à sombra do Estado. Ora, em países com esta característica, as reformas em geral afetam, direta ou indiretamente, uma enorme parte do eleitorado, razão por que os políticos que provoquem desconforto nos cidadãos, que vivem no perímetro do setor público, dificilmente poderão aspirar à renovação dos seus mandatos. As reformas não pagam eleitoralmente; o país pode ganhar, mas dificilmente os políticos ganham eleitores, e facilmente os perdem.