Nuno Nogueira Pinto
Licenciado em Direito, na menção de Ciências Jurídicas, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Mestre em Direito Empresarial, pela Escola de Direito da Universidade Católica Portuguesa. Concluiu uma Pós-graduação em Direito dos Seguros e uma Pós-graduação Avançada em Direito Bancário, pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
Advogado que tem exercido sobretudo na área do Direito Bancário e Financeiro, Direito Regulatório e Compliance.
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A revisão do quadro normativo europeu dos serviços de pagamento entrou numa fase decisiva. Embora a nova Directiva dos Serviços de Pagamento (PSD3) e o Regulamento dos Serviços de Pagamento (PSR) ainda não tenham sido formalmente adoptados e publicados, o acordo político provisório alcançado entre Parlamento Europeu e Conselho em 27 de Novembro de 2025 já permite identificar o sentido material da reforma.
A arquitectura desenhada pela Comissão em 2023 reparte a directiva actualmente vigente (PSD2) em dois instrumentos: um novo regulamento directamente aplicável e sem necessidade de transposição por parte dos Estados-Membros, vocacionado para as regras materiais de prestação de serviços de pagamento e de moeda electrónica, e uma nova directiva centrada sobretudo no acesso à actividade, na autorização e na supervisão. O Parlamento Europeu e o Conselho já anunciaram um acordo político provisório sobre ambos os textos. Contudo, os trabalhos técnicos ainda não estão concluídos.
Isto dito, o movimento de fundo é claro. A necessidade de revisão da PSD2 assentou em quatro principais problemas que foram identificados pelo legislador comunitário: risco de fraude, funcionamento imperfeito do open banking, regras pouco consistentes entre Estados-Membros e desigualdade concorrencial entre bancos e prestadores não bancários. Mais do que uma ruptura normativa, o que se avizinha é uma reconfiguração estrutural do regime vigente, orientada para corrigir as debilidades evidenciadas pela aplicação prática da PSD2.
O primeiro grande eixo da reforma é, inelutavelmente, a prevenção da fraude.
No plano da responsabilidade do cliente, a proposta de PSR não altera radicalmente o núcleo herdado da PSD2 (que continua a assentar na limitação da responsabilidade a € 50 para certas operações não autorizadas associadas a instrumento perdido, furtado ou abusivamente apropriado, na imputação integral das perdas ao ordenante em caso de fraude, dolo ou negligência grosseira, e na exclusão da responsabilidade do ordenante quando o PSP falhe a autenticação forte do cliente), mas procede a uma inflexão material muito relevante quanto ao perímetro do risco: se a PSD2 se centrava essencialmente na repartição do risco das operações não autorizadas, a proposta de PSR preceitua, de forma expressa, hipóteses em que o cliente não suportará perdas mesmo em operações que tenham sido por si autorizadas, designadamente quando o prestador de serviços de pagamento (PSP) não tenha assinalado uma discrepância detectada entre o identificador único e o nome do beneficiário, ou quando o cliente tenha sido vítima de fraude por personificação de um colaborador do PSP (spoofing), desde que comunique a fraude à polícia e ao PSP. Por spoofing entende-se a prática fraudulenta que consiste em falsear a identidade aparente do remetente de uma comunicação de modo a criar no utilizador de serviços de pagamento a convicção de que está a interagir com uma entidade legítima, como o seu banco ou outro PSP, levando-o a praticar actos que lhe são lesivos, designadamente revelar credenciais de segurança, aprovar operações ou criar as condições para a execução de operações não autorizadas.
Mais: o PSR pretende densificar as garantias do cliente também no plano procedimental, ao clarificar que a recusa de reembolso só pode assentar em suspeita razoável de fraude e deve, no prazo de dez dias úteis, ser acompanhada de fundamentação e indicação dos mecanismos de reacção disponíveis. A tendência subjacente é, pois, no sentido de reduzir os casos em que o risco económico da fraude permanece na esfera do cliente e deslocá-lo, em maior medida, para os PSP, enquanto entidades mais aptas a prevenir, detectar e mitigar tais ocorrências.
Há ainda outro desenvolvimento particularmente expressivo neste domínio, traduzido na disponibilização de apoio humano aos clientes, e não apenas através de mecanismos automatizados de atendimento, como chatbots, a par de um reforço do esforço público de literacia antifraude. A relevância desta opção não deve ser subestimada, pois num contexto em que uma parte crescente da fraude assenta em técnicas de manipulação psicológica, personificação e exploração da urgência, a reacção do cliente perante uma situação suspeita pode depender decisivamente da possibilidade de contacto célere com um interlocutor humano capaz de compreender o contexto, avaliar indícios de fraude e adoptar medidas imediatas de contenção. A exigência em causa parece, assim, assentar na ideia de que a prevenção da fraude não se esgota em mecanismos tecnológicos de autenticação ou detecção automatizada, mas também canais de assistência efectivamente aptos.
O segundo eixo prende-se com a transparência da operação de pagamento.
A PSD2 já contém regras importantes sobre encargos, informação prévia e conversão cambial. O que o novo pacote projecta é um reforço da transparência, tornando a informação prestada mais detalhada, mais comparável e, por isso, mais útil para a formação da decisão do cliente. Um dos pontos mais interessantes da proposta de PSR, neste plano, reside na densificação dos deveres de informação relativos à identificação do beneficiário da operação. Ao contrário da PSD2, que se limita a exigir, em termos mais abertos, uma referência que permitisse identificar a operação e, se adequado, informações respeitantes ao beneficiário, o PSR passará a exigir que o ordenante receba informação apta a identificar inequivocamente o beneficiário, incluindo a respectiva designação comercial. Essa exigência surge quer no momento imediatamente posterior à recepção da ordem de pagamento, quer após o débito da operação individual, o que mostra que o commercial trade name deixa de surgir como elemento meramente acessório ou descritivo, para passar a integrar o próprio conteúdo funcional do dever de informação. A clarificação proposta pela Comissão é, por isso, reveladora da intenção de assegurar que o cliente reconheça o destinatário do pagamento, reforçando a inteligibilidade dos extractos e a rastreabilidade prática das operações.
O terceiro eixo é a reconfiguração do open banking.
A PSD2 abriu o mercado aos serviços de informação sobre contas e de iniciação de pagamentos. A revisão em curso parte do diagnóstico de que esse modelo funcionou, mas com fricções excessivas. A proposta de PSR aponta, por isso, para uma disciplina mais prescritiva: regra geral de interface dedicada para acesso aos dados, exigências acrescidas de desempenho e funcionalidade, paridade entre a interface dedicada e a interface disponibilizada ao cliente, mecanismos de contingência e, sobretudo, uma plataforma através do qual o cliente possa gerir as permissões concedidas.
Associado a isto vem o objectivo de reduzir a desvantagem concorrencial dos PSP não bancários. Procura-se corrigir uma das insuficiências mais persistentes reveladas pela aplicação da PSD2, traduzida na subsistência de barreiras estruturais que continuam a impedir operadores não bancários de competir em condições materialmente equivalentes às das instituições de crédito. Para este efeito, a proposta da Comissão reforça, por um lado, o respectivo direito de acesso a contas mantidas em instituições de crédito, exigindo que eventuais recusas ou encerramentos assentem em fundamentos sérios e sejam objecto de fundamentação escrita, e clarifica, por outro lado, a possibilidade da sua participação, directa ou indirecta, em sistemas de pagamento ao abrigo de regras objectivas, proporcionadas, transparentes e não discriminatórias. O acordo político de 2025 reforça esse rumo ao afirmar que os bancos terão de dar acesso às contas de pagamento numa base não discriminatória.
Por fim, o tema (politicamente sensível e juridicamente relevante, num contexto de crescente digitalização dos pagamentos) do acesso ao numerário é também merecedor de nota. As propostas em discussão revelam a preocupação de assegurar a sua acessibilidade continuada, em especial em zonas remotas, rurais ou menos servidas por infra-estruturas bancárias e por redes de caixas automáticas. Tanto a proposta de PSD3 como a proposta de PSR deixam transparecer essa orientação, ao admitirem que a melhoria do acesso a numerário constitui um objectivo regulatório em si mesmo, e não um mero efeito colateral da disciplina dos serviços de pagamento.
Neste contexto, a proposta de PSD3 prevê que os estabelecimentos de venda a retalho possam disponibilizar numerário independentemente de qualquer compra, numa base voluntária, sem necessidade de autorização ou registo como PSP ou instituição de pagamento. No entanto, sujeita essa solução a deveres de transparência quanto a eventuais comissões cobradas ao cliente. A proposta revela, assim, uma opção de política legislativa nítida, consistente em facilitar o acesso a numerário sem transformar os comerciantes em prestadores de serviços de pagamento plenamente regulados. Ainda assim, procura-se compatibilizar esse objectivo de acessibilidade com preocupações de proporcionalidade concorrencial e operacional. É nesse quadro que parece surgir o limite máximo de € 50 por levantamento sem compra junto dos retalhistas, justificado pela necessidade de evitar concorrência desleal com os operadores de caixas automáticos e de prevenir o esgotamento rápido do numerário disponível nas lojas. Em paralelo, a PSD3 passará a enquadrar estes responsáveis independentes por caixas automáticos num regime de mera sujeição a registo, e não de autorização plena, o que mostra que a reforma pretende construir uma disciplina intermédia para formas de disponibilização de numerário que, embora próximas do universo dos pagamentos, não justificam a aplicação integral do regime dos serviços de pagamento.
Importa aqui anotar que o acordo político provisório anunciado em 27 de Novembro de 2025 aponta para uma configuração distinta. Segundo o comunicado do Parlamento Europeu, os estabelecimentos de retalho passarão a poder disponibilizar levantamentos sem compra entre um mínimo de € 100 euros e um máximo de € 150. A discrepância entre este desenho político e o limite de € 50 constante da proposta de PSD3 aconselha, por isso, alguma prudência. O sentido material da reforma parece estabilizado, mas a modelação concreta do mecanismo, designadamente quanto aos montantes, às condições operacionais e às salvaguardas aplicáveis, continua dependente da redacção final do texto legislativo consolidado.
Em síntese, a futura PSD3 e o futuro PSR apontam para uma nova etapa do direito europeu dos pagamentos, marcada por maior densidade normativa, maior harmonização e um reforço visível da tutela do cliente. A reforma não rompe com a lógica estruturante da PSD2, mas corrige várias das insuficiências reveladas pela sua aplicação prática, designadamente em matéria de fraude, transparência, open banking, concorrência entre operadores bancários e não bancários e acesso a numerário. O traço comum às soluções em discussão parece residir numa redistribuição mais exigente de deveres e riscos em direcção aos PSP e aos demais intervenientes do ecossistema, acompanhada de uma disciplina mais prescritiva quanto à informação, à prevenção e à organização operacional. Resta, ainda assim, aguardar pela redacção final dos textos legislativos, pois alguns aspectos concretos do compromisso político provisório (nomeadamente quanto à modelação de certas soluções) poderão ainda sofrer ajustamentos.