O DIREITO À INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA E DE ACESSO AOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS
Margarida Baptista

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Nos termos da nossa lei fundamental, todos os cidadãos têm o direito de ser informados pelos órgãos e serviços da Administração Pública relativamente aos processos nos quais sejam interessados, seja quanto ao seu andamento, seja quanto às decisões que sobre os mesmos recaírem. Igualmente, todos os cidadãos têm direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não tenham intervindo nos processos a que aqueles respeitam. Trata-se da consagração do direito à informação administrativa e de acesso aos documentos administrativos que, no entanto, não é um direito absoluto, podendo ceder perante outros direitos ou interesses legítimos. Assim, tal direito encontra regulamentação a nível infraconstitucional, mormente em dois diplomas principais: o Código do Procedimento Administrativo e a (que mais simplesmente é designada por) Lei do Acesso aos Documentos Administrativos.

Através do presente texto, efetuaremos um percurso, meramente enunciativo ou informativo, pelo regime legal de acesso à informação administrativa e de acesso aos documentos administrativos consignado nos identificados diplomas, bem como no direito da União Europeia relativamente aos documentos na posse das respetivas Instituições.

1. O direito à informação administrativa e de acesso aos documentos administrativos na legislação nacional

O direito à informação administrativa e de acesso aos documentos administrativos encontra-se consignado no artigo 268º, nºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), que assim dispõe:

“1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem com o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.”

Do transcrito preceito constitucional extrai-se que o direito à informação administrativa engloba duas vertentes:

1. Uma vertente procedimental (nº 1 do citado artigo 268º da CRP),
2. Uma vertente não procedimental (nº 2 do artigo 268º da CRP).

Cada uma dessas vertentes está submetida a um regime jurídico próprio, “desenvolvido para concretizar e conferir operatividade àqueles princípios constitucionais”[i].

A. O acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa na sua vertente procedimental

A nível infraconstitucional, o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, na vertente procedimental encontra-se regulada, primacialmente, no Código do Procedimento Administrativo (CPA)[ii].

No âmbito do procedimento administrativo, consigna o CPA que os órgãos da Administração Pública devem respeito, entre outros, ao princípio da colaboração com os particulares, no seio do qual lhes compete, nomeadamente, prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam, apoiar e estimular as suas iniciativas, bem como receber as suas sugestões e informações (cf. artigo 11º, nº 1 do CPA).

O procedimento administrativo pode iniciar-se a título oficioso (ou seja, por iniciativa da própria Administração) ou por solicitação dos particulares. Em qualquer dos casos, assiste aos particulares o direito de intervir pessoalmente no procedimento administrativo ou de nele se fazer representar ou assistir por mandatário (artigos 53º e 67º, nº 1, do CPA).

Concretamente, têm legitimidade para iniciar o procedimento e/ou para nele intervirem os que forem nele interessados (artigo 68º, nº 1, do CPA). E interessados serão todos aqueles que sejam titulares de posições jurídicas subjetivas suscetíveis de serem afetadas pelas decisões que venham, ou possam vir, a ser tomadas no âmbito do procedimento, bem como quem se proponha atuar na defesa de interesses difusos, desde que – em qualquer dos casos – nele se constituam como tal no procedimento (artigo 65º, nºs. 1, alíneas b), c) e d) e 2 do CPA).

Um interessado que pretenda dirigir um requerimento inicial, uma exposição, uma reclamação, uma resposta ou um outro escrito semelhante, a um órgão administrativo deve fazê-lo por escrito (salvo nos casos em que a lei admite o pedido verbal), fazendo nele fazer constar os elementos seguintes:

a) A designação do órgão administrativo a que o requerimento/exposição se dirige;

b) A identificação do requerente: indicação do nome, domicílio, e, se possível, dos números de identificação civil e identificação fiscal;

c) A exposição dos factos em que baseia o pedido e, quando seja possível ao requerente, os respetivos fundamentos de direito;

d) A indicação do pedido, em termos claros e precisos;

e) A data e a assinatura do requerente, ou de outrem a seu rogo, se o mesmo não souber ou não puder assinar;

f) A indicação do domicílio escolhido para ser nele notificado;

g) A indicação do número de telefax ou telefone ou a identificação da sua caixa postal eletrónica (em ordem a consentir que a Administração lhe proceda a comunicações relativas ao procedimento sob essa via). (artigos 102º, nº 1, 107º e 63º, nº 1, do CPA).

Com a exceção que se menciona no parágrafo seguinte, a falta de quaisquer dos enunciados elementos não habilita a Administração a rejeitar, tout court, o requerimento apresentado. Com efeito, se o requerimento não satisfazer os requisitos sobreditos, o requerente deverá ser convidado pela Administração a suprir as deficiências detetadas. Acresce os órgãos administrativos devem procurar suprir, oficiosamente, simples irregularidades ou a mera imperfeição na formulação dos pedidos, de molde a evitar que os interessados sejam prejudicados por causa das mesmas (artigo 108º do CPA).

Todavia, requerimentos não identificados ou outros cujo pedido seja ininteligível devem ser liminarmente rejeitados (artigo 108º, nº 3, do CPA).

Os interessados têm o direito de ser informados pelo responsável pela direção do procedimento, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos que lhes digam diretamente respeito, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas (artigos 11º e 82º do CPA).

O requerimento dirigido a um órgão administrativo pode ser apresentado por entrega no serviço destinatário, por remessa por correio sob registo, por telefax, por transmissão eletrónica de dados[iii], ou verbalmente, quando a lei o permita (artigo 104º do CPA).

Por outro lado, o facto de um requerimento ter sido apresentado junto de órgão incompetente para o receber ou para apreciar a respetiva pretensão, não justifica a rejeição do mesmo. Outrossim, tal requerimento deve ser enviado, oficiosamente, pelo órgão que o rececionou ao órgão titular da competência, disso notificando o interessado, considerando-se a data inicial de apresentação do requerimento (mesmo que a órgão incompetente) para efeitos da respetiva tempestividade (artigos 41º e 109º, nº 2 do CPA).

B) O acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa na sua vertente não procedimental

Por seu turno, o acesso aos documentos e informação administrativos, na sua vertente não procedimental, encontra-se atualmente regulado, a nível infraconstitucional, na Lei nº 26/2016, de 22 de agosto (LADA)[iv], que entrou em vigor no dia 1 de outubro de 2016 (artigo 48º da citada lei).

Antes de mais, atente-se que, para efeitos da LADA, considera-se como configurando um documento administrativo “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome de órgãos e entidades referidas no artigo seguinte[v], seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a: i) Procedimento de emissão de atos e regulamentos administrativos; ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados; iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades; iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas” (artigo 3º, nº 1, al. a), da LADA).

Por seu turno, não se consideram documentos administrativos, para efeitos da LADA, a) as notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte; b) os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente aqueles referentes à reunião do Conselho de Ministros e ou à reunião de Secretários de Estado, bem como à sua preparação; e c) os documentos produzidos no âmbito das relações diplomáticas do Estado Português (artigo 3º, nº 2, da LADA).

Nesses âmbito e pressuposto, todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, direito esse que compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo (cf. nº 1 do artigo 5º da LADA).

Trata-se aqui, especificamente, do chamado direito a informação não procedimental, já que respeita ao acesso a documentos administrativos contidos em procedimentos já findos ou a arquivos ou registos administrativos, não exigindo a qualidade de interessado.

Isto é, nessa vertente, o direito de acesso é de todos os cidadãos, independentemente de serem ou não interessados num procedimento administrativo ou numa decisão administrativa, de estarem ou virem a estar em relação jurídica com a Administração[vi].

Estamos, pois, perante o princípio da administração aberta, o qual está também consignado no artigo 17º do CPA, como um dos princípios gerais da atividade administrativa – e alicerce do acima referido nº 1 do artigo 5º da LADA -, segundo o qual todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando não esteja em curso qualquer procedimento que lhes diga diretamente respeito.

Mas, como se ressalva no nº 1 do mesmo artigo 17º do CPA, tudo sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.

O citado princípio da administração aberta é também concretamente mencionado no artigo 2º da LADA, que preceitua que “O acesso e a reutilização da informação administrativa são assegurados de acordo com os demais princípios da atividade administrativa, designadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração com os particulares”, sendo que “A informação pública relevante para garantir a transparência da atividade administrativa, designadamente a relacionada com o funcionamento e controlo da atividade pública, é divulgada ativamente, de forma periódica e atualizada, pelos respetivos órgãos e entidades” (nºs 1 e 2 do artigo 2º da LADA).

Porém, tal como previsto no CPA, também na LADA o direito de acesso à informação administrativa não é configurado como um direito absoluto, tendo de ser confrontado com as restrições enunciadas no referido diploma.

Com efeito, no artigo 6º da LADA consignam-se as seguintes restrições ao direito de acesso:

i) Documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado: ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, mediante classificação operada através do regime do segredo de Estado ou por outros regimes legais relativos à informação classificada;

ii) Documentos protegidos por direitos de autor ou direitos conexos, bem como os documentos que revelem segredo relativo à propriedade literária, artística, industrial ou científica: são acessíveis, sem prejuízo da aplicabilidade das restrições do Código do Direito de Autor e dos Direitos Conexos e do Código da Propriedade e demais legislação aplicável à proteção da propriedade industrial;

iii) Documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos: o acesso aos mesmos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração, consoante o evento que ocorra em primeiro lugar;

iv) Conteúdo de auditorias, inspeções, inquéritos, sindicâncias ou averiguações: o acesso aos mesmos pode ser diferido até ao decurso do prazo para instauração de procedimento disciplinar;

v) Documentos nominativos[vii]: só podem ser acedidos por terceiro se a) este estiver munido de autorização escrita do titular dos dados que seja explícita e específica quanto à sua finalidade e quanto ao tipo de dados a que quer aceder; b) demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o direito à informação;

vi) Documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa: só podem ser acedidos por terceiro se este estiver munido de autorização escrita daquela ou demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante, após ponderação, no quadro do princípio da proporcionalidade, de todos os direitos fundamentais em presença e do princípio da administração aberta, que justifique o direito à informação;

vii) Documentos administrativos que contenham informações cujo conhecimento seja suscetível de: a) afetar a eficácia da fiscalização ou supervisão; b) colocar em causa a capacidade operacional ou a segurança das instalações ou do pessoal das Forças Armadas, dos serviços de informações da República Portuguesa, das forças e serviços de segurança e dos órgãos de polícia criminal, ou a segurança das representações diplomáticas e consulares; ou c) causar danos graves e dificilmente reversíveis a bens ou interesses patrimoniais de terceiros que sejam superiores aos bens e interesses protegidos pelo direito de acesso à informação administrativa: ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário à salvaguarda de outros interesses juridicamente relevantes, mediante decisão do órgão ou entidade competente.

Por outro lado, há, igualmente, que atentar que o regime previsto na LADA não prejudica a aplicação do disposto em legislação específica, designadamente quanto:

i) ao regime de exercício do direito dos cidadãos a serem informados pela Administração Pública sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados e a conhecer as decisões definitivas que sobre eles forem tomadas: estamos, neste caso, perante o direito a informação procedimental (artigo 268º, nº 1, da CRP), o qual se rege pelas normas constantes do CPA;

ii) ao acesso à informação e a documentos relativos à segurança interna e externa e à investigação criminal, ou à instrução tendente a aferir a responsabilidade contraordenacional, financeira, disciplinar ou meramente administrativa, que se rege por legislação própria;

iii) ao acesso a documentos notariais e registrais, a documentos de identificação civil e criminal, a informação e documentação constantes do recenseamento eleitoral, bem como ao acesso a documentos objeto de outros sistemas de informação regulados por lei especial;

iv) ao acesso a informação e documentos abrangidos pelo segredo de justiça, segredo fiscal, segredo estatístico, segredo bancário, segredo médico e demais segredos profissionais, bem como a documentos na posse de inspeções-gerais e de outras entidades, quando digam respeito a matérias de que resulte responsabilidade financeira, disciplinar ou meramente administrativa, desde que o procedimento esteja sujeito a regime de segredo, nos termos da lei aplicável.

(cf. artigo 1º, nº 4, da LADA).

No entanto, nos termos previstos no nº 8 do artigo 6º da LADA, “Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada”.

O acesso aos documentos administrativos deve ser solicitado por escrito, através de requerimento que contenha os elementos essenciais à identificação do requerente, designadamente o nome, dados de identificação pessoal ou coletiva, dados de contacto e assinatura (artigo 12º, nº 1, da LADA). Não obstante, a entidade requerida poderá também aceitar pedidos verbais, nos casos expressamente permitidos por lei (artigo 12º, nºs 1 a 3, da LADA).

Porém, realça-se que, caso o interessado pretenda apresentar queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) por não correspondência da entidade requerida ao seu pedido, terá de formular por escrito o pedido de acesso aos documentos[viii] (artigo 12º, nº 4, da LADA).

O acesso aos documentos administrativos pode ser exercido, conforme opção do requerente dos mesmos, através dos três meios previstos no nº 1 do artigo 13º da LADA:

                a) Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente nos serviços que os detêm;

                b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico;

                c) Certidão.

Note-se que, nos termos do disposto no nº 6 do artigo 13º da LADA, “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extratos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos.”

Igualmente, a entidade requerida não é obrigada a satisfazer pedidos que, face ao seu carácter repetitivo e sistemático ou ao número de documentos requeridos, sejam manifestamente abusivos – isto sem prejuízo do direito de queixa que assiste ao requerente (artigo 15º, nº 3, da LADA).

A entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso a documento administrativo deve, no prazo de dez dias, a) comunicar a data, local e modo para se efetivar a consulta, quando esta foi requerida; b) emitir a reprodução ou certidão requeridas; c) comunicar, por escrito, as razões da recusa, total ou parcial, de acesso ao documento; d) informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente; e) expor à CADA quaisquer dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de essa entidade emitir parecer (artigo 15º, nº 1, da LADA).

No entanto, em casos excecionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o referido prazo de dez dias, pode ser prorrogado até ao máximo de dois meses (artigo 15º, nº 4, da LADA).

No caso de, no prazo referido no artigo 15º da LADA, a entidade requerida não responder, indeferir ou satisfazer apenas parcialmente o pedido ou tomar outra decisão limitadora do direito de acesso aos documentos administrativos, o requerente pode queixar-se à CADA, para o que dispõe do prazo de 20 dias (artigo 16º, nº 1, da LADA).

Exceto nos casos de indeferimento liminar, a CADA deve convidar a entidade requerida a responder à queixa no prazo de 10 dias (artigo 16º, nº 3, da LADA).

A CADA deve elaborar relatório no prazo de quarenta dias, enviando-o, com as devidas conclusões, a todos os interessados (artigo 16º, nº 4 da LADA).

A entidade requerida comunica ao requerente a sua decisão final fundamentada no prazo de dez dias após receção do relatório final da CADA (artigo 16º, nº 5, da LADA).

A decisão da entidade requerida pode ser impugnada pelo requerente interessado (artigo 16º, nº 6, da LADA).

Na falta de decisão da entidade requerida no termo do prazo de dez dias indicado no nº 5 do artigo 16º da LADA, o interessado pode instaurar processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, nos termos previstos nos artigos 104º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos / CPTA (artigo 16º, nº 6, da LADA).

De qualquer modo, mesmo que opte por não apresentar queixa à CADA, o interessado que não viu satisfeito o pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos ou registos administrativos, pode requerer a competente intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, nos termos dos artigos 104º e seguintes do CPTA.

Para tal, dispõe do prazo de 20 dias a contar de um dos seguintes factos: (a) o decurso do prazo legalmente previsto sem que a entidade administrativa satisfaça o pedido que lhe foi dirigido; (b) indeferimento do pedido; (c) satisfação parcial do pedido (artigo 105º do CPTA).

2. O direito à informação e de acesso aos documentos administrativos na posse das/ou confiados às Instituições da União Europeia

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)[ix] prevê no parágrafo 3 do seu artigo 15º que todos os cidadãos da União Europeia e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, independentemente do respetivo suporte e sem prejuízo dos princípios e condições a definir por regulamentação própria.

Com efeito, nos termos do parágrafo 4 do mesmo artigo 15º do TFUE, os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o exercício do direito de acesso aos documentos são definidos por meio de regulamentos adotados pelo Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário.

Cada uma das instituições, órgãos ou organismos assegura a transparência dos seus trabalhos e estabelece, no respetivo regulamento interno, disposições específicas sobre o acesso aos seus documentos, em conformidade com os citados regulamentos (parágrafo 4 do artigo 15º em referência).

De salientar que o Tribunal de Justiça da União Europeia, o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento só ficam sujeitos ao disposto no artigo 15º do TFUE na medida em que exerçam funções administrativas (parágrafo 4 do artigo 15º).

Por outro lado, o Parlamento Europeu (PE) e o Conselho devem assegurar a publicação dos documentos relativos aos processos legislativos nas condições previstas nos regulamentos supra previstos (parágrafo 5 do artigo 15º).

Na sequência do disposto nos parágrafos 3 e 5 do artigo 15º do TFUE, a 30 de maio de 2001 foi publicado o Regulamento (CE) nº 1049/2001, do PE e do Conselho, de 30 de maio de 2001[x], relativo ao acesso do público aos documentos do PE, do Conselho e da Comissão, com os objetivos de (a) definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do PE, do Conselho e da Comissão, de modo a que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível; (b) estabelecer normas que garantam que o exercício deste direito seja o mais fácil possível; e  (c) promover boas práticas administrativas em matéria de acesso aos documentos.

Para além dos cidadãos da União e de todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro, as três identificadas instituições europeias podem conceder acesso aos documentos, sob reserva dos mesmos princípios, condições e limites, a qualquer pessoa singular ou coletiva que não resida ou não tenha a sua sede social num Estado-Membro (artigo 2º, nºs. 1 e 2 do Regulamento (EC) 1049/2001).

Este Regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da UE (nº 3 do mesmo artigo 2º).

Salvaguardando as exceções e restrições consignadas nos artigos 4º e 9 do Regulamento, os documentos são acessíveis ao público, quer mediante pedido por escrito, quer diretamente por via eletrónica ou através de um registo (cf. artigo 2º, nº 4 e 12º do Regulamento).

Os documentos sensíveis, tal como definidos no artigo 9º do Regulamento, serão sujeitos a tratamento especial (nº 5 do artigo 2º).

O estatuído no Regulamento (EC) 1049/2001 não prejudica os direitos de acesso público a documentos na posse das instituições que possam decorrer de instrumentos de direito internacional ou de atos das instituições que os apliquem (nº 6 do artigo 2º do Regulamento).

Na aceção do Regulamento ora em análise, configura um “documento” qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou eletrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual) sobre assuntos relativos às políticas, ações e decisões da competência da instituição em causa (artigo 3º, alínea a) do Regulamento).

Por “terceiro” entende-se qualquer pessoa singular ou coletiva ou qualquer entidade exterior à instituição em causa, incluindo os Estados-Membros, as restantes instituições ou órgãos comunitários e não comunitários e os Estados terceiros.

O direito de acesso aos documentos não é, porém, total, prevendo-se no artigo 4º do Regulamento, várias exceções àquele direito, conforme se reproduz seguidamente:

“1. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção:       a) Do interesse público, no que respeita:            – à segurança pública;            – à defesa e às questões militares,            – às relações internacionais,            – à segurança pública,            – à defesa e às questões militares,            – às relações internacionais,            – à política financeira, monetária ou económica da Comunidade ou de um Estado-Membro;      b) Da vida privada e da integridade do indivíduo, nomeadamente nos termos da legislação comunitária relativa à protecção dos dados pessoais.   2. As instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a protecção de: — interesses comerciais das pessoas singulares ou colectivas, incluindo a propriedade intelectual, — processos judiciais e consultas jurídicas, — objectivos de actividades de inspecção, inquérito e auditoria, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação. 3. O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação.  O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de         deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, excepto quando um interesse público superior imponha a divulgação. 4. No que diz respeito a documentos de terceiros, a instituição consultará os terceiros em causa tendo em vista avaliar se qualquer das excepções previstas nos nºs. 1 ou 2 é aplicável, a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado. 5. Qualquer Estado-Membro pode solicitar à instituição que esta não divulgue um documento emanado desse Estado-Membro sem o seu prévio acordo. 6. Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das excepções, as restantes partes do documento serão divulgadas. 7. As excepções previstas nos nºs. 1 a 3 só são aplicáveis durante o período em que a protecção se justifique com base no conteúdo do documento. As excepções podem ser aplicadas, no máximo, durante 30 anos. No que se refere aos documentos abrangidos pelas excepções relativas à vida privada ou a interesses comerciais e aos documentos sensíveis, as excepções podem, se necessário, ser aplicáveis após aquele período.”

De salientar que, nos termos do artigo 5º do Regulamento, sempre que um Estado-Membro receba um pedido de acesso a um documento emanado de uma instituição europeia que esteja na sua posse – a menos que seja claro se o documento deve ou não ser divulgado -, deve consultar a instituição em causa, a fim de tomar uma decisão que não prejudique a realização dos objetivos do mesmo Regulamento, ou, em alternativa, o Estado-Membro poderá remeter o pedido para a instituição em causa.

A instituição europeia a quem for dirigido o pedido de acesso a documentos, deverá, no prazo de 15 dias úteis[xi] a contar da data de registo desse pedido:

a. conceder e facultar o acesso aos documentos, seja presencialmente, seja mediante emissão de uma cópia, incluindo, quando exista, uma cópia eletrónica, conforme a preferência do requerente (artigos 7º, nº 1, e 10º do Regulamento); ou

b. mediante resposta por escrito, indicar os motivos pelos quais recusa, total ou parcialmente, o acesso, informando o requerente do seu direito de reclamar, no prazo de quinze dias úteis a contar da receção da resposta da instituição, mediante pedido confirmativo, no sentido de rever a sua decisão (artigo 7º, nºs. 1 e 2 do Regulamento).

A falta de resposta da instituição no prazo previsto, confere ao requerente o direito de reclamar mediante pedido confirmativo (artigo 7º, nº 4 do Regulamento).

A fim de efetivar os direitos conferidos aos cidadãos pelo Regulamento, cada instituição deve colocar à disposição do público um registo de documentos, cujo acesso deverá fazer-se por meios eletrónicos (cf. artigos 11º e 12º do Regulamento).

Sob o artigo 13º do Regulamento, elencam-se os documentos que devem ser objeto de publicação no JOUE.

3. Em conclusão

Os regimes normativos que regem o direito à informação administrativa e o acesso aos documentos e arquivos administrativos, a nível interno e no âmbito do funcionamento das instituições europeias, consagram o direito à informação e o princípio da administração aberta em termos muito similares. O princípio base é o de que todos os cidadãos têm o direito a ser informados, a consultar e a obter certidões relativamente aos processos em que são interessados (informação procedimental), bem como têm o direito de acesso, mesmo sem revestirem a qualidade de interessados, aos documentos, à informação que integre processos já findos ou arquivados (informação não procedimental).

No entanto, esses direitos à informação e de acesso aos documentos administrativos não são absolutos, sofrendo limitações ou restrições de acesso sempre que, nos termos previstos nos diplomas legais enunciados nos capítulos precedentes, outros direitos ou interesses sejam considerados comos dignos de proteção ou tutela jurídica no sentido da sua reserva ou não divulgação pública.

Cabe, em primeiro lugar, às entidades a quem os pedidos de informação ou acesso são dirigidos, avaliar a legitimidade, o interesse (ou a desnecessidade de invocação de interesse) de quem os formula ou nos moldes em que os formula. Qualquer resposta no sentido do indeferimento da pretensão do requerente deverá ser necessariamente fundamentada, de facto – tendo em consideração cada pedido em concreto – e de direito.

A final, caso o requerente não fique satisfeito com a resposta conferida, ou mesmo não obtenha qualquer resposta, poderá sempre recorrer aos tribunais (administrativos, no caso nacional) para tentar fazer valer a sua pretensão.

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[i] Nesse sentido, vide o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 26.03.2015, proc. 11748/14, consultável em www.dgsi.pt.

[ii] O próprio Código em referência caracteriza o procedimento administrativo como a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, à manifestação e à execução da vontade dos órgãos da Administração Pública; distingue-se do processo administrativo, o qual corresponde ao conjunto de documentos, devidamente ordenados, em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo (cf. artigo 1º do CPA).

[iii] Os requerimentos remetidos via telefax (que serão, certamente, raros, nos dias de hoje, bem como os enviados via transmissão eletrónica de dados, podem ser apresentados em qualquer dia e independentemente da hora de abertura e do encerramento do serviço (nº 2 do artigo 104º do CPA).

[iv] Alterada pelas Leis nºs. 58/2019, de 8 de agosto e 68/2021, de 26 de agosto, que entrou em vigor no dia 27.08.2021, tendo esta último sido retificada pela Declaração de Retificação nº 31/2021, de 20 de setembro.

[v] Cf. o artigo 4º da LADA, sob a epígrafe “Âmbito de aplicação subjetivo”.

[vi] Vide, exemplificativamente, o acórdão do TCAS, de 11.02.2016, proc. 12827/15, consultável em www.dgsi.pt.

[vii]   Documento nominativo é o documento administrativo que contém dados pessoais, definidos nos termos do regime legal de proteção de dados pessoais (artigo 3º, nº 1, al. b) da LADA). Por seu turno, nos termos do artigo 4º, nº 1, RGPD – Regulamento Geral de Proteção de Dados (Regulamento (UE) 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27.04.2016), por dados pessoais entende-se a informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável (titular dos dados), sendo considerada identificável uma pessoa singular que possa ser identificada, direta ou indiretamente, em especial por referência a um identificador, como por exemplo um nome, um número de identificação, dados de localização, identificadores por via eletrónica ou a um ou mais elementos específicos da identidade física, fisiológica, genética, mental, económica, cultural ou social dessa pessoa singular [TJUE, acórdão de 06.11.2003, Proc. C-101/2001 (Lindqvist) ¶ 24, ¶ 27].

[viii] Ou, pelo menos, o interessado terá de obter uma resposta, por escrito, da entidade a indeferir um pedido de verbal de acesso a documentos nº 4 do artigo 12º da LADA).

[ix] Cf. versão consolidada publicada no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE) nº C-202, de 07 de junho de 2016.

[x] Cf. JOUE nº L-145, de 30 de maio de 2001.

[xi] Tal prazo poderá ser prorrogado por quinze dias úteis, mediante informação prévia do Requerente, com fundamentação circunstanciada, em casos excecionais, designadamente se o pedido se referir a um documento muito extenso ou a um elevado número de documentos (artigo 7º, nº 3).