Eleições de 26.09.2021 e a aprovação do orçamento municipal
Márcia Passos e Jorge Paulo Oliveira

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A aprovação das opções do plano e a proposta de orçamento do executivo municipal é competência da Assembleia Municipal (vide artigo 25.º, n.º 1, a) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro[1]).

A aprovação do orçamento deverá ocorrer na sessão ordinária de novembro ou dezembro, tal como consta do artigo 27.º, n.º 2 do mesmo diploma legal. Esta regra encontra uma exceção, a qual está contemplada no artigo 61.º da mesma lei, segundo o qual a aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano imediato ao da realização de eleições intercalares nos meses de novembro ou dezembro, ocorre em sessão ordinária ou extraordinária do órgão deliberativo que resultar do ato eleitoral, até ao final do mês de abril do referido ano.

As eleições autárquicas de 26 de setembro de 2021 foram eleições gerais e não eleições intercalares, pelo que a exceção prevista pelo artigo 61.º não se lhe aplica. Logo, parecia poder concluir-se que a aprovação do orçamento municipal para o ano de 2022, ano imediato ao da realização de eleições gerais autárquicas de 2021, deveria ter lugar em sessão ordinária (novembro ou dezembro) do órgão deliberativo, conforme consta do citado artigo 27.º, n.º 2.

Porém, como veremos e salvo melhor entendimento, assim não é.

Desde logo, cumpre considerar o prazo que, no caso de eleições, o novo executivo municipal tem para apresentar a proposta de orçamento ao órgão deliberativo, para que este o possa sujeitar a aprovação.

A regra geral dita que o órgão executivo apresenta ao órgão deliberativo, até 30 de novembro de cada ano, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte (vide artigo 45.º, n.º 1 da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro[2]). Contudo, conforme dispõe o n.º 2 deste artigo, nos casos em que as eleições para o órgão executivo municipal ocorram entre 30 de julho e 15 de dezembro, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte é apresentada no prazo de três meses a contar da data da respetiva tomada de posse.

Repare-se que, por um lado, esta norma (n.º 2 do artigo 45.º), ao referir-se expressamente ao órgão executivo municipal, afasta a sua aplicabilidade relativamente ao órgão executivo da freguesia. Na verdade, para este não existe exceção, aplicando-se a regra do n.º 1, ou seja, a obrigação da apresentação ao órgão deliberativo até 30 de novembro de cada ano, mesmo em ano de eleições, independentemente da data da sua realização.

Por outro lado, a mesma norma não faz a distinção entre eleições gerais e eleições intercalares e, por isso, não refere a que eleições se aplica o período de tempo, excecional, aqui contemplado. Assim, outra não poderá ser a conclusão a não ser a de que esta norma se aplica a qualquer ato eleitoral, sejam eleições gerais, sejam intercalares, desde que tal ato tenha lugar entre 30 de julho e 15 de dezembro. Esta é a única condição que possibilita o executivo municipal a apresentar a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte, no prazo de três meses a contar da data da sua tomada de posse.

Considerando que o executivo municipal tomou posse, por exemplo, em 14 de outubro (a maior parte tomou posse em meados de outubro, dado o prazo para o efeito definido pelo artigo 225.º[3] da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto[4]), este teria de apresentar a proposta de orçamento para o ano económico de 2022, até 14 de janeiro de 2022.

Assim, na eventualidade de o executivo municipal apresentar tal proposta no limite deste prazo que a lei lhe concede, coloca-se a questão de saber se o órgão deliberativo deveria sujeitar o orçamento a aprovação na sessão ordinária seguinte, a saber, a sessão de fevereiro de 2022 ou se poderia, ou até deveria, convocar uma sessão extraordinária para a respetiva aprovação.

Na verdade, o artigo 27.º, n.º 2 da Lei n.º 75/2013 refere que o orçamento municipal deve ser aprovado na sessão ordinária de novembro ou dezembro, mas nem essa disposição legal, nem qualquer outra, consagra que no caso de o orçamento ser apresentado pelo órgão executivo, no prazo que lhe é legalmente concedido para o fazer em ato posterior a eleições (gerais) autárquicas, não possa o mesmo ser aprovado em sessão extraordinária.

É certo que no decurso do mandato autárquico, a proposta de orçamento deve ser apresentada pelo executivo municipal até 30 de novembro de cada ano e o órgão deliberativo deve aprová-lo na sessão ordinária de novembro ou dezembro. É certo também que no ano de eleições, o executivo municipal dispõe do prazo de três meses para apresentar a proposta de orçamento e é ainda certo que as eleições gerais se realizam entre os dias 22 de setembro e 14 de outubro do ano correspondente ao termo do mandato (vide artigo 15.º, n.º 2 da Lei Orgânica n.º 1/2001 de 14 de agosto).

Mas já não é certo, nem justificável, que o órgão deliberativo aguarde pelo mês da realização de uma sessão ordinária para agendar a discussão e aprovação da proposta de orçamento do executivo municipal. Considerar-se tal hipótese, mesmo que apenas de forma académica, significaria que o executivo municipal tivesse que esperar pela realização de uma sessão ordinária (novembro ou dezembro, ou fevereiro do ano seguinte, consoante a data em que seja apresentada a proposta ao órgão deliberativo) para ver o seu orçamento municipal aprovado e para poder, a partir daí, governar segundo as respetivas opções políticas e cabimentos orçamentais, sendo obrigado a, até lá, continuar a cumprir um orçamento que transitou do mandato anterior e que não é o seu.

Não nos parece, pois, existir qualquer razão que justifique que se aguarde pela próxima sessão ordinária para aprovar um documento de assaz importância para o município, obrigando o executivo municipal eleito a executar um orçamento que porventura é totalmente diferente das suas opções políticas, contrariando, inclusive, a vontade do povo expressa no ato eleitoral[5].

A este propósito importa ainda recuar um pouco na história legislativa e fazer alusão ao regime existente até à entrada em vigor da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro e que era o seguinte: a aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano imediato ao da realização de eleições gerais tinha lugar em sessão ordinária ou extraordinária do órgão deliberativo que resultasse do ato eleitoral, até ao final do mês de abril do referido ano. A mesma regra era aplicada no caso de sucessão de órgãos autárquicos na sequência de eleições intercalares realizadas nos meses de novembro e dezembro. Assim dispunha o artigo 88.º da Lei n.º 169/99 de 18 de setembro[6].

Porém, esta disposição legal foi revogada pela Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro[7], sendo que a matéria relacionada com a aprovação especial dos instrumentos previsionais passou a estar contemplada no artigo 61.º deste diploma. Contudo, esta norma refere-se, como já dissemos acima, apenas à situação de eleições intercalares, deixando de considerar a situação das eleições gerais. Para estas, cumpre apenas articular o disposto no citado artigo 27.º, n.º 2 com o disposto no n.º 2 do artigo 45.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que, como já referido, fixa o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais. Segundo esta norma, quando as eleições para o órgão executivo municipal ocorram entre 30 de julho e 15 de dezembro (como foi o caso em 2021), a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte é apresentada no prazo de três meses a contar da data da respetiva tomada de posse.

Assim, fazendo o executivo municipal uso desta faculdade de apresentar a proposta de orçamento nos três meses seguintes à data da tomada de posse, nada impede, salvo melhor entendimento, que o Presidente da Assembleia Municipal convoque, de imediato e no prazo legal, uma sessão extraordinária no sentido de aí discutir e aprovar o orçamento municipal.

Aliás, se o legislador tivesse tido a intenção de manter a obrigatoriedade da aprovação das opções do plano e do orçamento municipal em sessão ordinária, teria dito isso expressamente, quando referiu a possibilidade de apresentação pelo executivo municipal em três meses. Não se compreende que não o tenha feito expressamente se essa tivesse sido a sua vontade pois, ao considerar um prazo de três meses após a data da tomada de posse, bem sabia que a proposta de orçamento poderia ser apresentada em momento que não se justificasse aguardar pela próxima sessão ordinária, porventura a de fevereiro do ano seguinte.

Vejamos a seguinte situação, considerando ainda o ato eleitoral do dia 26 de setembro de 2021 e a eventual tomada de posse do executivo municipal a 14 de outubro do mesmo ano. Tendo o executivo municipal o prazo de três meses para apresentar a proposta orçamental, tanto o poderia ter feito nos dias imediatos à tomada de posse (o que seria improvável, mas que, em tese, poderia acontecer), como, fazê-lo até 14 de janeiro de 2022. Considerando a hipótese da sessão ordinária ser convocada para o mês de novembro de 2021 e ainda sem que o órgão executivo tivesse apresentado a proposta de orçamento (diga-se que a falta de apresentação de proposta não desobriga o Presidente da Assembleia Municipal de convocar a sessão ordinária, a qual terá sempre que existir) e o executivo viesse a apresentar a proposta de orçamento ainda em novembro, mas já depois de realizada a sessão ordinária deste mês, nada impedia que fosse convocada, de imediato, uma sessão extraordinária para discussão e aprovação do orçamento municipal em vez de se aguardar pela sessão ordinária de fevereiro.

Aliás, ainda podemos considerar uma outra hipótese que abona a favor da tese que aqui defendemos. Imaginemos que a tomada de posse, por qualquer vicissitude pós-eleitoral só veio a ocorrer em meados de novembro de 2021. Tendo o executivo municipal os tais três meses para apresentar a proposta ao órgão deliberativo, só o viria a fazer em meados de fevereiro, após a sessão ordinária de fevereiro já ter sido realizada. Neste caso, por que razão não haverá de ser convocada uma sessão extraordinária imediatamente, ainda porventura para fevereiro, ou para março, em vez de se aguardar pela sessão ordinária de abril?

Poderíamos dar inúmeros exemplos e a conclusão seria sempre a mesma. Na verdade, dado todo o exposto, não encontramos, pois, razão legal, ou outra, que fundamente solução diferente desta que aqui se expõe.

Acresce a tudo quanto já se referiu que não se compreenderia que o legislador concedesse a faculdade da aprovação das opções do plano e da proposta de orçamento para o ano imediato ao da realização de eleições intercalares nos meses de novembro ou dezembro, poder ocorrer em sessão extraordinária do órgão deliberativo que resultar do ato eleitoral e recusasse igual possibilidade no âmbito do regime excecional decorrente de eleições gerais.

Na verdade, não há qualquer razão para este tratamento diferenciado. Realce-se que os orçamentos das autarquias locais obedecem ao princípio da “anualidade” (vide artigo 9º-A, da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro), coincidindo o ano económico com o ano civil. Assim, em situações excecionais como as descritas que impedem a sua entrada em vigor no primeiro dia do ano civil, há todo o interesse em que aquela entrada em vigor ocorra em data o mais próxima possível, circunstância plenamente alcançável se se aceitar, como se defende, a possibilidade de a aprovação daqueles documentos previsionais ocorrer em sessão extraordinária da assembleia municipal.

Recorde-se que o atraso na aprovação do orçamento das autarquias implica a manutenção da execução do orçamento em vigor no ano anterior, com as modificações que, entretanto, lhe tenham sido introduzidas até 31 de dezembro (vide artigo 46º-A, nº 1, da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro). Esta situação, como já se assinalou, pode acarretar constrangimentos em matéria de opções políticas e transporta, seguramente, fortes limitações em matéria de execução orçamental. Basta pensar que estão impedidas quaisquer despesas de investimento, com exceção das que haviam sido assumidas na vigência do último orçamento legalmente aprovado.

Embora os envios da convocatória para as sessões ordinárias do órgão deliberativo demandem uma antecedência mínima de 8 dias sobre a data da sua realização (vide artigo 27º, nº 1, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro), prazo que é ligeiramente superior ao mínimo de 5 dias exigido para as sessões extraordinárias (vide artigo 28º, nº 2 da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro), esta circunstância não deve considerar-se fator limitativo ou impeditivo à opção da marcação de uma sessão com natureza extraordinária, dada a situação de excecionalidade e de urgência que está na sua génese, estando assegurados os mesmos mecanismos de publicidade, transparência e escrutínio público das decisões dos órgãos deliberativos municipais, uma vez que as suas sessões são obrigatoriamente públicas (vide artigo 49º, nº 1, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro).

Conclusão:

A aprovação das opções do plano e a proposta de orçamento do executivo municipal é competência da Assembleia Municipal (vide artigo 25.º, n.º 1, a) da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro).

A aprovação do orçamento deverá ocorrer na sessão ordinária de novembro ou dezembro, tal como consta do artigo 27.º, n.º 2 do mesmo diploma legal.

O órgão executivo apresenta ao órgão deliberativo, até 30 de novembro de cada ano, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte e, nos casos em que as eleições para o órgão executivo municipal ocorram entre 30 de julho e 15 de dezembro, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte é apresentada no prazo de três meses a contar da data da respetiva tomada de posse (vide artigo 45.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).

As eleições gerais autárquicas ocorrem sempre no referido prazo, ou seja, entre 22 de setembro e 14 de outubro do ano correspondente ao termo do mandato (vide artigo 15.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto). Considerando que podem ocorrer no dia 14 de outubro, o órgão executivo municipal tem, assim, até ao dia 14 de janeiro para apresentar a proposta de orçamento municipal.

Não existe qualquer razão legal, ou outra, que fundamente a obrigação da aprovação do orçamento, neste caso, ocorrer em sessão ordinária.

Face ao exposto, a aprovação das opções do plano e do orçamento do executivo municipal decorrente de eleições que tenham ocorrido entre 30 de julho e 14 de outubro, deve ocorrer em sessão ordinária ou extraordinária convocada posteriormente à apresentação de tais documentos ao órgão deliberativo por parte daquele órgão executivo.

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[1] Lei que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.

[2] Lei que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais.

[3] Artigo 225.º

“Instalação dos órgãos eleitos

1 – Compete ao presidente do órgão deliberativo cessante ou ao cidadão melhor posicionado na lista vencedora, nos termos da lei, proceder à convocação dos candidatos eleitos, para o acto de instalação do órgão, nos cinco dias subsequentes ao apuramento definitivo dos resultados eleitorais.

2 – A instalação do órgão é feita, pela entidade referida no número anterior, até ao 20.º dia posterior ao apuramento definitivo dos resultados eleitorais e é precedida da verificação da identidade e legitimidade dos eleitos a efectuar pelo responsável pela instalação”.

[4] Lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais e segunda alteração à Lei n.º 56/98, de 18 de agosto, com a redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto, que altera o regime do financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.

[5] Este é também o entendimento da DGAL, de novembro de 2017, para o qual se remete – file:///C:/Users/marcia.passos/Downloads/Nota_explicativa_Elaboracao_e_aprovacao_de_documentos_previsionais%20(1).pdf – o qual refere que “no caso de realização de eleições para o órgão executivo municipal, entre 30 de julho e 15 de dezembro, a proposta de orçamento municipal para o ano económico seguinte deve ser apresentada, pelo órgão executivo, no prazo de três meses a contar da data da respetiva tomada de posse (artigo 45.º, n.º 2 do regime financeiro das autarquias locais), seguindo-se a aprovação, por parte do órgão deliberativo, na sessão (ordinária ou extraordinária) subsequente”.

[6] Lei que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias

[7] Revogação que é de aplaudir, uma vez que a razão de ser desta norma deixou de existir com a entrada em vigor da lei eleitoral autárquica aprovada pela Lei n.º 1/2001, de 14 de agosto, a qual veio a determinar que as eleições gerais realizam-se entre os dias 22 de setembro e 14 de outubro do ano correspondente ao termo do mandato (vide artigo 15.º, n.º 2), possibilitando sempre, assim, aos novos eleitos apresentar o orçamento para o ano económico seguinte, sendo o mesmo sujeito a aprovação na sessão de novembro ou dezembro, conforme ditava o então em vigor artigo 49.º, n.º 2 da Lei n.º 169/99 de 18 de setembro. Neste sentido, vide Parecer da CCDRC n.º 225/2005, de 12 de dezembro de 2005, de Maria José Castanheira Neves in  http://www.ccdrc.pt/index.php?option=com_pareceres&view=details&id=1768&Itemid=45.

Recorde-se que até à publicação, em 2001, da nova lei eleitoral autárquica, desde as primeiras eleições autárquicas ocorridas em dezembro de 1976, todos os mandatos ordinários terminaram neste mesmo mês, circunstância que levou o legislador, pelas razões supra apontadas, a alterar o período de realização das eleições gerais autárquicas.